di Francesco Miggiani, Responsabile RIAP, IFELCAMPANIA
Abstract
L’articolo affronta la questione della creazione di valore pubblico inteso quale promozione dello sviluppo e della competitività dei territori. Tale tematica viene inserita nel mutato scenario dell’ “autonomia differenziata” all’interno del quale l’autore ci presenta temi quali quello della PA “abilitante”, della PA digitale, la formazione e la leadership del dirigente pubblico e la valutazione della performance come bene comune.
Governance territoriale e sviluppo
La globalizzazione, i faticosi, ma non per questo meno rilevanti processi di integrazione europea, la messa in discussione degli Stati nazionali e della loro capacità di indirizzo su economia e società stanno determinando importanti cambiamenti che si ripercuotono in ogni sfera della vita di tutti noi, incidendo profondamente sulla configurazione sociale e fisica delle città e dei Territori di riferimento.
Un dato oramai consolidato di questa evoluzione è che, anche per via dei processi di decentramento amministrativo in atto, i Territori stanno progressivamente acquisendo una nuova autonomia e ampliando il loro ruolo, con un significativo cambio di “focus” nelle priorità di governo locale: la promozione dello sviluppo economico locale ha diffusamente preso il primo posto nella scala delle priorità, soppiantando le attività di erogazione di servizi ai cittadini.
Città e Regioni stanno quindi diventando protagoniste delle proprie politiche di sviluppo rispetto al Governo centrale e si muovono a vari livelli, anche internazionali, ricercando alleanze e sinergie attraverso le quali aumentare la loro competitività, visibilità, e in definitiva attrattività. Questi traguardi vengono perseguiti attraverso strategie di sviluppo e di riqualificazione dei territori, programmi di rigenerazione urbana, piani di potenziamento delle infrastrutture fisiche e immateriali, interventi per assicurare la sicurezza individuale e collettiva, la valorizzazione delle risorse dell’ambiente; una vasta gamma di potenzialità e progettualità che vengono messe in atto a questo fine, giocando su un sottile ma importante equilibrio tra competizione economica e coesione sociale.
È in questo contesto che si inserisce il tema della “Governance territoriale”, intesa come processo di partecipazione e di concertazione di tutti gli attori coinvolti che mira alla costruzione dell’attore collettivo “Territorio” in grado di sfruttare le vocazioni e le peculiarità come vantaggi competitivi localizzati per la competizione con altri soggetti.
Il nostro Paese, a seguito della Riforma del Titolo V della Costituzione, della produzione normativa degli ultimi decenni in tema di federalismo e, in epoche più recenti, del progressivo indirizzarsi verso forme di “autonomia differenziata” di un numero crescente di Regioni, si sta progressivamente dotando di un assetto normativo coerente con questo scenario. Come è noto, l’autonomia differenziata si sostanzia nel raggiungimento di un’intesa tra Governo e Regioni per una maggiore autonomia legislativa e amministrativa soprattutto sulle materie ritenute importanti per lo sviluppo e la crescita economica dei territori; al trasferimento delle competenze si accompagna anche un’appropriata dotazione di risorse economiche.
Per finire, una notazione riferita specificamente agli aspetti economici dello sviluppo. È interessante infatti osservare la presenza nella realtà italiana di uno specifico paradigma (quello delle cd. Piattaforme competitive territoriali, chiamate anche ecosistemi produttivi), che riflette bene il modo italiano di “fare industria”. Una piattaforma competitiva è rappresentata da un territorio, di norma a dimensione sovraregionale, in cui si realizzano dinamiche produttive “auto-organizzate” in cui gli attori economici, sociali, istituzionali, culturali convergono in vista del raggiungimento di un obiettivo condiviso, quello del benessere del territorio stesso. All’interno della piattaforma si producono dinamiche complesse: aziende tradizionalmente in concorrenza tra di loro possono cooperare in determinati progetti mantenendo comunque la propria identità, aziende fornitrici assumono talvolta una posizione di competizione con quelli che tradizionalmente sono i loro clienti, e così via. Le imprese interagiscono con i sistemi pubblici e privati di educazione e di ricerca industriale, mettendo a disposizione professionalità e know-how; i due mondi, pubblico e privato, uniscono le proprie risorse finanziarie per la realizzazione delle infrastrutture. Quello che è importante è la capacità dell’intera piattaforma/ecosistema di esprimere un’identità e una forte vocazione competitiva nel lungo periodo.
La PA “abilitante”
È assolutamente evidente come, in questo quadro, sia fondamentale la presenza e l’azione di una PA forte, efficace, capace di guardare lontano: questo sia per la gestione “in qualità” dei sistemi che abilitano la piattaforma a operare (prima di tutto, il sistema educativo, il sistema delle ricerca e del supporto all’innovazione, la sicurezza, i servizi ambientali, la sanità e così via), ma soprattutto una PA in grado di orchestrare il sistema di interazione e cooperazione tra pubblico e privato che abbiamo descritto.
Qualificati studiosi di scienza amministrativa definiscono questa come la PA “abilitante”, in cui l’innovazione viene considerata l’obiettivo centrale che lo Stato può promuovere, in vista dello sviluppo sociale ed economico. Il quadro normativo, gli strumenti operativi, le informazioni sono rilasciati per e insieme e ai cittadini e agli attori dei territori (imprese, istituzioni locali) al fine di costruire nuovi servizi innovativi e far evolvere quelli esistenti, in direzione della competitività e attrattività del territorio stesso.
È responsabilità della sfera politica proporre una visione organica di futuro, in grado di guidare il Paese attraverso un modello di sviluppo economico e sociale che ci consenta di raggiungere i traguardi di sviluppo sostenibile definiti dall’ONU; la PA deve definitivamente superare il modello “difensivo” del passato ed entrare in una prospettiva di rinnovamento, propositività, apertura alla collaborazione con i territori, le imprese, le istituzioni. Sono evidentemente numerose le linee di azioni sulle quali è necessario intervenire;
In questo momento ci limitiamo a sottolineare alcuni grandi temi sui quali il cambiamento della PA è in corso da tempo e che rivestono importanza strategica, riservandoci di affrontare in futuro altri aspetti.
La trasformazione digitale della PA
È ampiamente condiviso a tutti i livelli che l’innovazione digitale rappresenti non un settore o una politica specifica, ma la principale piattaforma abilitante finalizzata a mettere in atto il nuovo approccio di produzione di “valore pubblico” nel rapporto con i cittadini e con tutti gli stakeholder di cui prima abbiamo fatto cenno.
È necessario sottolineare che parlando di PA digitale non ci riferiamo a un settore, a una funzione, a un comparto specifico della PA, ma alla PA nel suo complesso. Questo significa riprogettare i processi, i prodotti, le relazioni, i ruoli per ottenere una PA migliore, più semplice, più vicina ai cittadini: pensiamo alla sanità, alle prese con sempre maggiori richieste dei cittadini, farmaci e strumenti progressivamente più costosi cui si contrappone una minore disponibilità di risorse finanziarie; al sistema fiscale, che potrà garantire quell’equità che permetta a ciascuno di pagare, con semplicità, il giusto. Si potrebbe continuare facendo esempi riferiti al mondo della scuola, della sicurezza, al mercato del lavoro. I temi operativi su cui lavorare, per citarne solo alcuni, consistono nella cd. Cittadinanza Digitale, nella dematerializzazione, nella sicurezza informatica, nell’applicazione dell’Intelligenza Artificiale alla PA e ai servizi pubblici, la gestione degli acquisti pubblici, solo per citare i più importanti.
Il quadro delle opportunità è enorme: L’innovazione digitale è l’unica via percorribile, l’unico strumento che consenta di gestire le l’apparente contraddizione presente tra qualità dei servizi ai cittadini e alle imprese e l’utilizzo efficiente di risorse sempre più scarse.
Molto c’è da fare, ma molto è stato fatto in questi ultimi anni: è necessario quindi perseverare nel percorso che è stato intrapreso, cercando di superare alcuni limiti che sono tuttora presenti nel sistema, tra cui possiamo ricordare l’eccessiva frammentazione degli interventi (troppi centri decisionali, data center, gare non coordinate e duplicate) e dei decisori (società strumentali e attori istituzionali), un approccio culturale che tende a informatizzare l’esistente piuttosto che a innovare i processi, la mancanza di competenze specifiche a livello sia apicale sia operativo, che rende la PA troppo dipendente dai fornitori e rende difficile l’implementazione delle soluzioni.
La “Leadership” del Dirigente pubblico
A giudizio di importanti studiosi, il contesto ordinamentale (in particolare riguardo agli aspetti sanzionatori) in cui operano i dirigenti della PA italiana presenta significativi profili di indeterminatezza e imprevedibilità, anche per un eccesso di fattispecie di responsabilità, che talvolta producono rallentamenti (se non la paralisi) dell’azione amministrativa. Un punto critico, sul quale torneremo anche più avanti, è rappresentato dal fatto che la recente legislazione ha moltiplicatogli adempimenti formali e burocratici estranei alla missione di struttura, producendo quella che è stata denominata da autorevoli studiosi una nuova “burocrazia dell’anticorruzione”. Il risultato di questa situazione, oltre a un generale depotenziamento dell’azione amministrativa, è che una parte significativa del personale pubblico continua a essere dedicato a compiti di mera gestione delle risorse dell’amministrazione stessa, invece che all’elaborazione dei prodotti finali, direttamente rilevanti per i destinatari dei servizi forniti (altre amministrazioni, cittadini, imprese).
Il dirigente, al quale va restituito un rinnovato e credibile profilo di Civil servant, deve essere messo nella condizione di assumere le sue doverose responsabilità istituzionali: quello che è prioritario rafforzare è la “Leadership” del dirigente pubblico, che si compone di etica e senso della responsabilità, discrezionalità nell’utilizzo delle risorse organizzative per il raggiungimento degli obiettivi, in un quadro normativo possibilmente scevro di ambiguità, che gli consenta di destinare la parte migliore delle energie al conseguimento dei risultati. In assenza di questi requisiti, diventa difficile raggiungere adeguati livelli di efficacia/efficienza e la critica nei confronti della dirigenza pubblica si dimostra in gran parte ingiustificata e immeritata.
La valutazione delle Performance come “bene comune”
Il collegamento tra l’azione del dirigente pubblico e la creazione di “valore aggiunto” pubblico si rafforza grazie all’efficace valutazione del buon andamento delle amministrazioni e dei singoli uffici; questa valutazione dovrebbe avere una duplice ricaduta, innanzitutto sull’attribuzione delle risorse alle amministrazioni in sede di Bilancio, ma anche sulla dirigenza e sulla restante parte del personale, in termini di spinta motivazionale al miglioramento dell’efficienza/efficacia dell’azione svolta.
Un sistema di valutazione della performance che funzioni rappresenta quindi una leva fondamentale per il completamento del processo di riforme amministrative in atto.
Partendo da una diagnosi delle criticità che hanno caratterizzato la prima fase applicativa del sistema di performance management del D.lgs. 150/2009, sono stati individuati dal dipartimento della Funzione pubblica alcuni principi per il rilancio del sistema, finalizzati a superare l’attuale percezione della valutazione come “adempimento” e renderla sempre più strumento di pianificazione e gestione; tra questi principi ricordiamo il superamento di alcune rigidità del passato nella struttura della valutazione, la possibilità di progettare sistemi di valutazione flessibili e “adhocratici”, come pure la sempre più stretta integrazione tra valutazione e ciclo della programmazione economico-finanziaria; un altro aspetto rilevante consiste nella centralità che viene attribuita alla Performance Organizzativa, a differenza del passato: al Cittadino, infatti, interessa prima di tutto capire quello che un’amministrazione nel suo complesso fa o non fa per il suo territorio, le sue priorità e i risultati attesi, come migliora la sua efficienza e sua efficacia complessiva.
Rendere la performance organizzativa più visibile, chiara e comprensibile è un prerequisito anche ai fini di un ulteriore importante aspetto che le riforme più recenti hanno inteso potenziare, “la condivisione civica della performance”. Secondo questo principio, ciascuna amministrazione deve “adottare modalità di rilevazione della soddisfazione di utenti e cittadini in relazione alle attività e ai servizi erogati, favorendo ogni più ampia forma di partecipazione e collaborazione dei destinatari dei servizi…i risultati della rilevazione sono pubblicati, con cadenza annuale, nel sito dell’amministrazione…”. Questo approccio può costituire un “amplificatore” delle istanze dei cittadini e dei portatori di interessi, e potrà rivestire una funzione importante nella demolizione degli steccati che ancor oggi sono presenti. Interessante osservare anche come questo processo integri e rafforzi quanto le amministrazioni già oggi fanno in termini di trasparenza; senza sottovalutare le innegabili difficoltà operative e concettuali nella messa a regime di questi strumenti, che ci sono e non possono essere nascoste, ci troviamo sicuramente in presenza di un ulteriore ambito di grande potenzialità e interesse.
La formazione continua
Quanto abbiamo osservato in merito alla valutazione delle performance non sarebbe completo se affrontassimo anche il tema della formazione continua, che nell’ambito della PA si deve porre un duplice obiettivo: da un parte formare una burocrazia capace di gestire l’esistente, con le sue strutture, procedure, il suo quadro normativo e organizzativo; al tempo stesso (e questo è un elemento non indifferente di complessità) aggiornare e rafforzare le competenze specifiche senza le quali non è trasformazione che tutti noi riteniamo indifferibile. Si devono pertanto formare persone consapevoli di ciò che la PA oggi è e di quello che dovrà essere, secondo un modello di formazione continua che agisca sulle conoscenze, competenze e sull’innovazione, con una forte attenzione a quanto accade nel mondo esterno alla PA.
Un punto di attenzione particolarmente importante: la formazione può e deve concorrere al conseguimento di questi importanti obiettivi sul piano culturale e cognitivo, non attraverso la proposta in ambito pubblico dei modelli gestionali privati, ma attraverso il potenziamento della comprensione delle esigenze operative del settore privato; lo stesso criterio deve guidare la formazione di coloro che devono offrire beni e servizi direttamente ai cittadini. Si tratta di obiettivi non nuovi ma mai effettivamente conseguiti perché la formazione giuridico-ammnistrativa prevalente nell’impiego pubblico ha messo in atto una sorta di “effetto alone” che ha inibito o rallentato lo sviluppo di una nuova e diversa capacità di dare risposte “di sostanza” all’esigenze degli attori economici e sociali.
Riflessioni conclusive: le lezioni da trarre dal passato
La riforma della PA italiana non è un tema certamente nuovo; la “storia” ci fa vedere anche che questo riemerge periodicamente, con particolare intensità in corrispondenza dei cambi di Governo. Riteniamo utile, nello spirito di aumentare la consapevolezza sugli aspetti (organizzativi e culturali, soprattutto, talvolta sacrificati da una visione troppo amministrativa e tecnocratica) che possono agevolare il successo del percorso di riforma, attirare l’attenzione su almeno due aspetti di grande importanza forse trascurati o non compiutamente affrontati in passato.
Il primo è quello del potere e dell’autonomia del manager pubblico; il problema dei ruoli direzionali nella PA non è mai stato affrontato con un approccio che dosi adeguatamente livelli di potere e di autonomia dei politici e del management. Usando un approccio organizzativo, è evidente che spetta al livello politico la costruzione del senso complessivo dell’azione pubblica e al livello tecnico la sua execution. Il potere politico è l’altra faccia dell’autonomia direzionale e deve essere abbastanza forte e concentrato da consentire di affrontare la complessità dei problemi, ma non così concentrato da inibire l’iniziativa, la responsabilità e le competenze della direzione. Rispetto alla situazione attuale, è fondamentale quindi che la leadership dei dirigenti pubblici venga accresciuta e non depotenziata. I ruoli direzionali rischiano di essere depotenziati anche dalla creazione di entità esterne alla linea gerarchica di valutazione del personale; l’innovazione e la ricerca di prestazioni migliori vengono interpretate come un “giudizio sommario, un trial” da parte di entità esterne e non un processo organizzativo di miglioramento e di apprendimento portato avanti dal management. Anche in questo caso, quindi, è necessario dosare con molta attenzione le attività di valutazione gestite dal management, tenendoli distinte da quelli di entità esterne, che possono essere sinergiche e sicuramente utili ma non devono espropriare il management di questo processo.
In secondo luogo, anche gli “annunci di riforma” della PA che sono stati recentemente divulgati, pongono il problema delle riforme che non diventano mai vero cambiamento anche dopo l’emanazione delle relative leggi (un utile caso di studio, a questo proposito, può essere individuato nelle tormentate vicende della cd. Spending Review). In Italia si fanno molte riforme, ma pochissimo cambiamento organizzativo. Continua a prevalere, infatti, un approccio al cambiamento che potremmo definire “tecnocratico” (si emano le norme e i comportamenti individuali si adegueranno da sé). È del tutto evidente l’insufficienza e la pericolosità di questo approccio. E’ necessario quindi, ed è questo l’auspicio e la sollecitazione che esprimiamo, che venga data maggiore rilievo al tema della leadership del dirigente pubblico (e qui valgono le considerazioni che abbiamo svolto al punto precedente), ma anche che si registri una decisa svolta nell’approccio al tema del cambiamento della PA, non illudendosi che siano sufficienti nuove norme, ponendo invece un’adeguata attenzione all’esecuzione e alla attuazione del cambiamento negli aspetti organizzativi e culturali.
Da Poliorama del 14 settembre 2018
