Economia Politica di coesione I Piani di rafforzamento amministrativo tra passato e futuro

I Piani di rafforzamento amministrativo tra passato e futuro

di Mario Monsurrò*

Il nuovo quadro regolamentare per la politica di coesione in approvazione vede un cambiamento sostanziale delle azioni di capacity building amministrativa orientate ad una migliore gestione dell’Accordo di Partenariato dei Programmi Operativi

L’esperienza italiana dei PRA (Piani di rafforzamento amministrativo) è stata seguita con estrema attenzione dalla Commissione europea, ed è un punto di riferimento per le azioni di rafforzamento della politica di coesione ed il richiamo espresso nell’Allegato D della Relazione Paese 2019 alla “corretta attuazione dei PRA” ne proietta la validità come strumento nel 2021-2027.

Sul fronte del nuovo quadro regolamentare per la politica di coesione in approvazione, il rafforzamento amministrativo vede un cambiamento sostanziale delle azioni di capacity building amministrativa, che dovranno essere orientate ad una migliore gestione e performance attuativa dell’Accordo di Partenariato e dei Programmi Operativi.

Alla luce di queste considerazioni, l’ufficio PRA Campania ha lavorato nei mesi scorsi ad un contributo relativo alla individuazione della strategia e degli interventi di rafforzamento nella prospettiva dell’avvio della programmazione 2021-2027[1].

L’analisi parte dalla convinzione che sulla qualità della spesa dei Fondi per la Coesione incidono non solo le scelte strategiche operate dai soggetti che determinano l’indirizzo politico, ma anche i modi in cui tali scelte vengono attuate; in tal senso, la qualità della spesa è influenzata anche dai soggetti titolari della “funzione di gestione” e dalle norme che ne regolano le modalità di azione.

Sotto l’aspetto gestionale, la chiave di lettura centrale nell’esame delle caratteristiche delle diverse fasi di attuazione e nella individuazione degli interventi di rafforzamento è legata alla considerazione della variabile temporale. Se l’elemento temporale non è indifferente rispetto al tema della qualità della spesa, gli elementi chiave per accrescere la capacità di governo dei Programmi e il presidio sul raggiungimento dei risultati attesi sono quelli che conducono ad un rafforzamento della funzione di pianificazione delle attività amministrative, ad un affinamento delle capacità di previsione dei tempi di attuazione di tali attività e ad un migliore presidio delle attività di verifica del rispetto dei tempi previsti. In altre parole, diventa fondamentale l’aspetto procedurale e non solo quello delle performance finanziarie sulle quali tradizionalmente si concentra l’attenzione.

Per approfondire questi temi, si è scelto di osservare il complessivo processo di attuazione dei Programmi, analizzandone le singole fasi e collegando ad esse gli interventi che possono rendere più efficiente la macchina amministrativa e più efficace l’attuazione. L’approccio basato su una analisi integrata del processo di attuazione dei Programmi, da un lato, può condurre a prendere in considerazione anche soluzioni che comportano un allungamento dei tempi di svolgimento di una specifica attività, se queste determinano effetti positivi sulla durata e l’efficacia delle attività a monte o a valle della catena del valore e, dunque, sulla durata complessiva del processo; dall’altro, può aprire a prospettive di rafforzamento che, pur non influendo sulla durata di una specifica attività, ne prevedano una anticipazione delle date di avvio, in modo che lo svolgimento di un’attività possa sovrapporsi parzialmente a quelle precedenti o successive, anche in questo caso con positivi effetti sulla durata complessiva del processo.

Per tale analisi sistematica, si è utilizzato il modello della “Catena del Valore” (Porter), che consente di evidenziare il contributo dei singoli processi/attività di un’organizzazione alla creazione del valore. Nel caso specifico, il “valore” può essere misurato dall’articolato quadro di indicatori che accompagnano i Programmi Operativi, nonché – in ultima analisi – dal contributo che questi danno al raggiungimento degli obiettivi complessivi delle strategie europee.

Nella costruzione della catena del valore, si distingue tra attività primarie, ovvero quelle che contribuiscono direttamente alla creazione dell’output (nel nostro caso, quelle direttamente coinvolte nel processo di utilizzo dei fondi strutturali), e attività di supporto o collaterali, ovvero quelle serventi al corretto svolgimento delle Attività Primarie, fornendone gli input e le strumentazioni operative (Fig.1).

Per ogni fase individuata è possibile progettare interventi che mirano a rafforzare le capacità delle Amministrazioni titolari dei Programmi, degli Organismi Intermedi e dei Beneficiari (capacità di programmazione; capacità di attivazione; capacità di progettazione; capacità di affidamento; capacità di attuazione), così come è possibile individuare interventi di rafforzamento relativi alle “attività di supporto” all’attuazione dei PO.

In particolare, i nodi ritenuti cruciali per il superamento delle criticità che hanno caratterizzato l’esperienza attuativa dei precedenti cicli di programmazione, e sui quali si concentrano alcuni degli interventi di rafforzamento più significativi, sono quelli relativi alla capacità di programmazione, alla capacità di progettazione – sia in senso stretto che in senso “amministrativo” (tutte le attività finalizzate a completare le precondizioni indispensabili per l’esecuzione dei progetti) – nonché alla capacità di affidamento.

La tipologia e la quantità di risorse per gli investimenti cresceranno significativamente nei prossimi anni, e questo rende ancora più cogente l’esigenza di rafforzamento dei processi di utilizzo delle risorse, anche tenuto conto delle nuove esigenze di coordinamento delle diverse fonti. In questo quadro, la capacità amministrativa consolida la sua importanza e diventa un tema cruciale per il successo di tutti i Programmi legati allo sviluppo e alla coesione del Paese, ivi inclusi quelli del Programma Nazionale di Ripresa e Resilienza, in cui, tra le altre priorità, uno spazio molto rilevante è attribuito alla razionalizzazione e digitalizzazione della Pubblica Amministrazione. Questo sarà il lavoro che vedrà impegnata la Regione Campania nei prossimi mesi.

[1] Le considerazioni che seguono sono il frutto dell’esperienza maturata negli anni come responsabile tecnico del PRA della Regione Campania e del confronto con il gruppo di lavoro dedicato (Mario Caputo e Maria Vittoria Musella)

*Responsabile del Piano di Rafforzamento
Amministrativo della Regione Campania

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