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PR Campania FESR 2021-2027: le novità regolamentari per la gestione ed il controllo del programma e riflessioni sull’applicazione del principio del DNSH durante l’attuazione

di Daniele Mele

La semplificazione è stato uno dei principi ispiratori seguiti dalla Commissione europea nella formulazione dei regolamenti di politica di coesione 2021-27 ed in particolare del Regolamento 1060 del 24 giugno 2021, che ha introdotto nuove regole per la gestione ed il controllo dei programmi cofinanziati dai fondi SIE. Le nuove regole riguarderanno anche il PR Campania FESR 2021-27 e dovranno essere recepite, a seguito della decisione di approvazione della proposta di programma presentata dalla Regione Campania ad aprile u.s., nel relativo Sistema di Gestione e Controllo. Tuttavia, è bene precisare che, sebbene siano variate alcune disposizioni rispetto al precedente ciclo di programmazione, l’orientamento prevalente è stato quello di cercare di mantenere inalterati i sistemi esistenti.

Tra le novità poste a monte dei sistemi di gestione e controllo dei nuovi programmi, vi è l’assenza della procedura di designazione delle Autorità. Questa è senza dubbio una rilevante semplificazione, dato che nella fase di avvio del precedente ciclo di programmazione, si sono registrati notevoli rallentamenti dei flussi finanziari per l’impossibilità di presentare domande di pagamento intermedie prima della notifica della designazione. Sempre in merito al tema delle Autorità, ai sensi dell’art. 71 del Regolamento 1060/2021, le Autorità del Programma sono state individuate nell’Autorità di Gestione e nell’Autorità di Audit. A differenza del precedente ciclo di programmazione quindi, le nuove disposizioni non affidano direttamente la funzione contabile all’Autorità di Certificazione. Tuttavia, lo Stato Membro può affidare la funzione contabile a un organismo diverso dall’autorità di gestione e l’organismo in questione è altresì individuato come autorità del programma. Pertanto, in continuità con il precedente ciclo di programmazione, l’Amministrazione regionale potrebbe scegliere di mantenere tale funzione in capo alla vigente Autorità di Certificazione.

Tra le novità strettamente connesse alle fasi di gestione e controllo invece, si segnala anzitutto, l’introduzione di una norma più semplice e chiara sull’identificazione del periodo di conservazione dei documenti. Questi, infatti, dovranno essere conservati per un periodo di cinque anni a partire dalla fine dell’anno in cui l’Autorità di Gestione effettua l’ultimo pagamento al beneficiario (cfr. art. 82). Innovativa è inoltre, la disposizione relativa alla pianificazione delle verifiche amministrative sulle domande di rimborso dei beneficiari. Difatti, mentre nei precedenti cicli tali verifiche dovevano sempre riguardare il 100% della spesa inserita nel flusso di rimborso comunitario, nella nuova programmazione queste saranno basate sulla valutazione dei rischi e proporzionate ai rischi individuati ex ante e per iscritto (cfr. art. 74). Anche le verifiche in loco dovranno rientrare in tale strategia di gestione dei rischi. Tuttavia, su questo aspetto è bene precisare che, si proseguirà in continuità con il precedente ciclo di programmazione. Infatti, il Manuale delle procedure per i controlli di I livello del POR Campania FESR 2014-20 per le verifiche in loco, ai sensi dell’Articolo 125 del Regolamento 1303/2013, già prevedeva l’utilizzo di un’apposita metodologia campionaria dove la dimensione del campione di operazioni era definita annualmente sulla base di una preventiva analisi dei rischi condotta in funzione della tipologia di beneficiari e di operazioni interessate. Ulteriore aspetto da menzionare riguarda l’introduzione del cosiddetto principio dell’audit unico.

L’art. 80 del 1060/2021 stabilisce infatti che, nello svolgimento degli audit, la Commissione e le autorità di audit tengono in debito conto i principi dell’audit unico e di proporzionalità in rapporto al livello di rischio per il bilancio dell’Unione. Con l’introduzione di tale principio quindi, la CE mira ad evitare la duplicazione di audit e di verifiche di gestione di una stessa spesa dichiarata, minimizzando di conseguenza, i costi che audit e verifiche comportano, nonché gli oneri amministrativi gravanti sia sulle autorità del programma che sui beneficiari. Con riferimento invece, al tema della proporzionalità in materia di controllo dei programmi operativi, che nel precedente ciclo di programmazione era disciplinato ai sensi dell’articolo 148 del 1303/2013, nel nuovo ciclo programmatico è ridefinito nelle modalità proporzionate migliorate per il sistema di gestione e controllo di un programma (cfr. artt. 83 e 84). Nello specifico, le modalità proporzionate migliorate consistono: a) nell’applicazione delle sole procedure nazionali per le verifiche di gestione; b) nella limitazione delle attività di audit ad un campione statistico di 30 unità di campionamento per programma o gruppo di programmi; c) nella limitazione degli audit della Commissione alla revisione dell’operato dell’Autorità di Audit. Tuttavia, l’accesso a tali modalità è vincolato al soddisfacimento di due specifiche condizioni, che devono essere confermate dalla CE nelle proprie relazioni annuali di attività pubblicate nei due anni precedenti la decisione di applicazione delle stesse, ovvero: a) che il sistema di gestione e controllo del programma funzioni efficacemente; b) che il tasso totale di errore per ciascuno dei due anni precedenti sia stato inferiore al 2%.

Alla luce delle nuove disposizioni contenute nel Titolo VI del 1060/2021 quindi, per il PR Campania FESR 2021-27 sembrerebbe delinearsi un Sistema di Gestione e Controllo più semplice, proporzionale ed orientato ad affidarsi maggiormente ai sistemi di controllo nazionali.

In ultimo, data l’introduzione del principio del DNSH (“do no significant harm”) nell’ambito della politica di coesione 2021-27, proviamo a fare delle riflessioni sulla sua applicazione durante l’attuazione del PR Campania FESR 2021-2027. Anzitutto, è bene precisare che, il 1060/2021 al considerando 10 afferma che nel contesto della lotta al cambiamento climatico i fondi dovrebbero sostenere attività che rispettino le norme e le priorità climatiche e ambientali dell’Unione e non arrechino un danno significativo agli obiettivi ambientali ai sensi dell’articolo 17 del regolamento (UE) 2020/852. Inoltre, all’art. 9 la Commissione aggiunge che gli obiettivi dei fondi sono perseguiti in linea con l’obiettivo di promuovere lo sviluppo sostenibile di cui all’articolo 11 TFUE, tenendo conto degli obiettivi di sviluppo sostenibile delle Nazioni Unite, dell’accordo di Parigi e del principio «non arrecare un danno significativo». Quindi, inizialmente la Ce non aveva fornito indicazioni in merito alle modalità di applicazione del principio DNSH durante l’attuazione dei programmi.

Le prime indicazioni sul tema sono arrivate solo successivamente, ovvero con nota EGESIF 21-0025-00 del 27 settembre 2021, quando la Commissione ha precisato che, gli Stati membri sono responsabili dell’attuazione di tale principio per l’intero periodo di programmazione. In particolare, la nota specifica che non vi è alcun obbligo nei regolamenti tale da richiedere una valutazione della conformità di ciascuna operazione al principio del DNSH ma piuttosto che, le singole operazioni rientrino nei tipi di azioni conformi al principio. Su quest’ultimo aspetto è bene segnalare che, la valutazione della conformità delle azioni del nuovo PR Campania FESR 2021-2027, è stata trasmessa alla Ce con le “SCHEDE TECNICHE OPERAZIONI – DNSH” allegate alla proposta di programma presentata dalla Regione Campania. Con la citata nota EGESIF, tuttavia, la CE ha precisato che, gli Stati Membri dovranno mettere in atto procedure di selezione sufficientemente dettagliate ed in grado di garantire la compatibilità delle operazioni con le azioni valutate come DNSH conformi ai programmi approvati. Su questo aspetto, tra gli addetti ai lavori sono sorte diverse interpretazioni in merito alle possibili modalità di attestazione della conformità dell’operazione con i criteri di selezione dell’azione valutata conforme al principio DNSH. In un’ottica di semplificazione, c’è chi ritiene che tale attestazione debba avvenire mediante la sottoscrizione di un’autodichiarazione, da parte del beneficiario, affinché l’operazione possa essere finanziata. Diversamente, c’è chi ritiene indispensabile che, alla stregua di quanto previsto per il PNRR, il beneficiario compili delle apposite check-list di verifica e controllo di coerenza laddove l’operazione ricada in quei settori con un rischio maggiore di incidere su uno o più obiettivi ambientali (energia, trasporti o gestione dei rifiuti). Qualora prevalesse quest’ultima interpretazione, la compilazione e la trasmissione delle check-list dovrebbe avvenire sia ex-ante, finalizzata all’ammissione a finanziamento dell’operazione, sia ex-post, finalizzata all’erogazione del saldo finale. Sul tema, quindi, sarebbe auspicabile che la Commissione europea e le autorità nazionali forniscano maggiori indicazioni procedurali.

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