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PNRR e sostenibilità ambientale: il nuovo programma nazionale per la gestione dei rifiuti

di Mauro Cafaro

La scorsa estate il Ministero della Transizione Ecologica ha emanato rispettivamente i decreti per l’adozione della “Strategia nazionale per l’economia circolare” (DM n. 259 del 24/06/2022) e per l’approvazione del “Programma Nazionale per la gestione dei rifiuti” (DM n. 257 del 24/06/2022).

La Strategia nazionale per l’economia circolare è un documento programmatico all’interno del quale sono state individuate le azioni, gli obiettivi e le misure che si intendono perseguire nella definizione delle politiche istituzionali volte ad assicurare un’effettiva transizione verso un’economia di tipo circolare.

È prevista anche l’adozione di una specifica strategia sulla plastica, lo sviluppo di nuovi sistemi di responsabilità estesa del produttore e di un apposito organismo di vigilanza, un rafforzamento dello strumento dei Criteri Ambientali Minimi e della decretazione cosiddetta end of waste (fine dei rifiuti) oltre alla accelerazione dei processi di digitalizzazione.

Come è noto, per economia circolare si intende un nuovo modello di produzione e consumo volto all’uso efficiente delle risorse e al mantenimento circolare del loro flusso. Con la Strategia nazionale per l’economia circolare, la SEC, il Governo vuole perseguire la definizione delle politiche istituzionali per assicurare un’effettiva transizione verso un’economia di tipo circolare. Infatti, la SEC definisce nuovi strumenti per potenziare il mercato delle materie prime seconde e costituisce uno strumento fondamentale per il raggiungimento degli obiettivi di neutralità climatica al 2035.

Per raggiungere questi obiettivi è indispensabile trasformare i modelli produttivi attualmente in funzione. La SEC individua 5 modelli di business per un sistema produttivo coerente con l’economia circolare: 1) filiera circolare fin dall’inizio, accesso a materiali derivanti dai rifiuti, a materie prime rinnovabili, riciclabili o biodegradabili; 2) recupero e riciclo, eliminazione del concetto del rifiuto da smaltire; 3) estensione della vita del prodotto, sviluppare prodotti che possano durare a lungo, mettendo a disposizione servizi, aggiornamenti e parti di ricambio; 4) piattaforma di condivisione per mettere in contatto proprietari di beni di consumo e utenti interessati a usarli; 5) prodotto concepito come servizio, nel senso che il consumatore diventa utente, le imprese mantengono la proprietà del prodotto e lo offrono a uno o più utenti tramite accordi basati sulle prestazioni.

Per quanto riguarda invece il Programma Nazionale per la Gestione dei Rifiuti, in sigla PNGR, i macro-obiettivi individuati sono sei.

Il primo è la riduzione del divario di pianificazione e di dotazione impiantistica tra le diverse Regioni, perseguendo il progressivo riequilibrio socio-economico e la razionalizzazione del sistema impiantistico e infrastrutturale secondo criteri di sostenibilità, efficienza, efficacia ed economicità per corrispondere ai principi di autosufficienza e prossimità.

Il secondo obiettivo è quello di garantire il raggiungimento degli obiettivi di prevenzione, preparazione per il riutilizzo, riciclaggio e recupero dei rifiuti e di riduzione dello smaltimento, tenendo conto anche dei regimi di responsabilità estesa del produttore per i rifiuti prodotti.

Il terzo è razionalizzare e ottimizzare il sistema impiantistico e infrastrutturale attraverso una pianificazione regionale basata sulla completa tracciabilità dei rifiuti e la individuazione di percorsi che portino nel breve termine a colmare il gap impiantistico mediante la descrizione dei sistemi esistenti con l’analisi dei flussi. Ma anche sostenere la contestuale riduzione dei potenziali impatti ambientali, da valutare anche mediante l’adozione dell’analisi del ciclo di vita di sistemi integrati di gestione dei rifiuti.

Il quarto consiste nel garantire una dotazione impiantistica con elevati standard qualitativi di tipo gestionale e tecnologico.

Il quinto è orientato a promuovere la gestione del ciclo dei rifiuti che contribuisca in modo sostanziale al raggiungimento degli obiettivi di neutralità climatica.

Infine, il sesto e ultimo macro-obiettivo del PNGR è quello di definire le azioni prioritarie per promuovere la comunicazione e la conoscenza ambientale in tema di rifiuti ed economia circolare.

Obiettivo precipuo del PNGR è quello di fare in modo che entro il 2035 non più del 10% dei rifiuti urbani vengano smaltiti in discarica.

Il documento pubblicato dal Mite consta di ben 12 paragrafi, nell’ambito dei quali vengono rispettivamente descritti in maniera puntuale:

  • Finalità e contesto del programma;
  • L’Italia nel quadro europeo in materia di rifiuti: i target europei e nazionali per il PNGR;
  • Obiettivi generali e macro obiettivi da perseguire;
  • Quadro conoscitivo: dati di produzione, impianti, flussi impiantistici e gap;
  • Gestione dei rifiuti urbani e ricognizione impiantistica;
  • Gestione dei rifiuti speciali e ricognizione del quadro impiantistico;
  • Produzione e gestione di specifiche tipologie di rifiuti speciali e ricognizione del quadro impiantistico;
  • Flussi di rifiuti omogenei strategici e azioni per colmare i gap;
  • Criteri e linee strategiche per l’elaborazione dei piani regionali;
  • Criteri per la definizione delle macroaree;
  • Piano nazionale di comunicazione e conoscenza ambientale in tema di rifiuti e di economia circolare;
  • Monitoraggio del programma.

Come è facile intuire, il Programma nazionale di gestione dei rifiuti costituisce uno dei pilastri strategici e attuativi della Strategia nazionale, trattandosi di uno strumento di indirizzo per le Regioni e le Province autonome nella pianificazione e gestione dei rifiuti, preordinato a orientare le politiche pubbliche e incentivare le iniziative private per lo sviluppo di un’economia sostenibile e circolare.

La novità più rilevante riguarda l’estensione della possibilità di stabilire intese tra Regioni anche per la gestione dei rifiuti organici da raccolta differenziata, cosa che non era prevista nella versione del Programma sottoposta a Valutazione Ambientale Strategica.

Il PNGR è previsto dall’articolo 198 bis della legge 152 del 2006 (codice ambientale), introdotto con il recepimento del pacchetto europeo per l’economia circolare a settembre 2020, ed è stato inserito nel Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) come una delle riforme principali della missione sull’economia circolare (M2C1). L’obiettivo del Programma è colmare il gap impiantistico, aumentare il tasso di raccolta differenziata e di riciclaggio al fine di sviluppare nuove catene di approvvigionamento di materie prime seconde dal ciclo dei rifiuti, in sostituzione di quelle tradizionali e contribuire alla transizione energetica. Si tratta di una riforma che deve accompagnare e sostenere i due investimenti del PNRR per l’economia circolare, uno da 1,5 miliardi e l’altro da 600 milioni, i cui avvisi sono stati pubblicati la primavera scorsa.

Il Programma ha un orizzonte temporale di sei anni (2022-2028). Parte dal quadro di riferimento europeo e mira a orientare le politiche pubbliche e ad incentivare le iniziative private per lo sviluppo di un’economia sostenibile e circolare. Le Regioni e le Province autonome saranno tenute ad approvare o adeguare i rispettivi piani regionali di gestione dei rifiuti entro 18 mesi dalla pubblicazione del PNGR definitivo. Il Programma si pone come uno dei pilastri della Strategia Nazionale per l’Economia Circolare, altra riforma incardinata nel PNRR.

Il PNGR fissa i macro-obiettivi, le macro-azioni, i target, definisce i criteri e le linee strategiche a cui le Regioni e le Province autonome dovranno attenersi nella elaborazione dei Piani di gestione dei rifiuti. Offre, altresì, una ricognizione nazionale dell’impiantistica e fornisce gli indirizzi per colmare i gap impiantistici fra le Regioni. I target si concentrano sull’aumento del tasso di raccolta differenziata, sulla riduzione del numero delle discariche irregolari, sulla riduzione del tasso di smaltimento in discarica dei rifiuti urbani al di sotto del 10% al 2035. Il Programma indica la necessità di adottare a livello regionale pianificazioni basate su una attenta quantificazione dei flussi dei rifiuti e individua nella metodologia LCA (Life Cycle Assessment) uno strumento fondamentale per la comparazione degli scenari di gestione, tenendo conto di tutti gli impatti ambientali.

In materia di governance del comparto rifiuti occorre considerare che, ai sensi dell’art. 198-bis, comma 2 del D.lgs. n. 152/2006, con il PNGR lo Stato fissa i macro-obiettivi, definisce i criteri e le linee strategiche a cui le Regioni e le Province autonome dovranno attenersi nella elaborazione dei Piani di gestione dei rifiuti di cui all’art. 199, offrendo, contestualmente, una ricognizione nazionale dell’impiantistica, suddivisa per tipologia di impianti e per regione, al fine di fornire, in primis, indirizzi atti a colmare i gap impiantistici presenti nel territorio. Detto questo, il PNGR recentemente licenziato dal MITE, nel rispetto del riparto di competenze fra Stato e Regioni, non reca interventi o progetti puntuali. Compete, infatti, ai Piani regionali di gestione dei rifiuti la previsione degli interventi strutturali da realizzare e la individuazione dei criteri per la loro ubicazione, il cui impatto sull’ambiente sarà valutato, in sede di pianificazione, nell’ambito di una ulteriore e specifica procedura di VAS e, successivamente, in sede di realizzazione, nell’ambito di dedicati procedimenti di VIA, ove necessaria.

Peraltro le Regioni sono tenute ad approvare o adeguare i rispettivi piani regionali di gestione dei rifiuti entro 18 mesi dalla pubblicazione del presente PNGR, a meno che gli stessi non siano già conformi nei contenuti o in grado di garantire comunque il raggiungimento degli obiettivi previsti dalla normativa europea. In tale caso i piani regionali di gestione dei rifiuti verranno adeguati in occasione della prima approvazione o aggiornamento degli stessi almeno ogni sei anni. Fino a tale momento, restano in vigore i piani regionali vigenti. È inteso che nelle revisioni, i piani regionali tengano conto anche degli obiettivi di salvaguardia, tutela e di valorizzazione del paesaggio e dei beni culturali, evidenziando le azioni che si intendono perseguire.

Per facilitare i compiti attuativi del piano il tavolo tecnico istituzionale (“Tavolo interistituzionale per il Piano della Gestione dei Rifiuti”) a cui hanno partecipato le Regioni, le due Province Autonome, l’Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale (ISPRA), l’Associazione nazionale dei Comuni italiani (ANCI), il Ministero dello sviluppo economico (MISE), e l’Autorità di Regolazione per energia Reti e Ambiente (ARERA), ha definito le linee strategiche per sviluppare un Programma condiviso, individuando, dopo ampia e articolata discussione, sulla base delle priorità indicate dalle regioni, i seguenti flussi strategici da analizzare ai fini della elaborazione del Programma: rifiuti urbani residui da raccolta differenziata, rifiuti provenienti dal trattamento dei rifiuti urbani, scarti derivanti dai trattamenti delle frazioni secche da raccolta differenziata e delle frazioni organiche, rifiuti organici, rifiuti da apparecchiature elettriche ed elettroniche (RAEE), rifiuti inerti da costruzione e demolizione, rifiuti tessili, rifiuti in plastica, rifiuti contenenti amianto, veicoli fuori uso, rifiuti sanitari a rischio infettivo, fanghi di depurazione delle acque reflue urbane.

Come detto, nel programma si evidenzia che, per ottenere indicazioni utili e permettere un confronto corretto tra i potenziali impatti ambientali di scelte gestionali diverse, l’LCA (Life Cycle Assessment) deve essere applicata a un sistema completo di gestione rifiuti, indipendentemente dalla tipologia dei rifiuti. Questo richiede che l’applicazione dell’LCA sia basata su un diagramma dei flussi derivato da una analisi dei flussi che traccia tutti i rifiuti gestiti in ogni Regione, a partire dalla produzione fino ai trattamenti finali o allo smaltimento a discarica.

Infine, è il caso di sottolineare che il PNGR, in sede di prima applicazione, costituisce, una delle riforme strutturali per l’attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR), prevista nella relativa Missione 2 – Rivoluzione verde e transizione ecologica, Componente 1 – Economia circolare e agricoltura sostenibile (M2C1), il cui ambito d’intervento è finalizzato a:

– migliorare la capacità di gestione efficiente e sostenibile dei rifiuti e il paradigma dell’economia circolare;

– rafforzare e potenziare le infrastrutture per la raccolta differenziata, ammodernando o sviluppando nuovi impianti di trattamento dei rifiuti;

– colmare il divario tra regioni del Nord e quelle del Centro-Sud;

– realizzare progetti flagship altamente innovativi per filiere strategiche, quali rifiuti da apparecchiature elettriche ed elettroniche (RAEE), industria della carta e del cartone, tessile e riciclo meccanico e chimico delle plastiche.

In tale ottica è importante segnalare che nell’ambito degli Operational Arrangements del PNRR sono riportati i seguenti obiettivi di riduzione del divario territoriale che questo Programma incorpora pienamente:

  1. a) entro il 31 dicembre 2023 la differenza tra la media nazionale e la regione con i peggiori risultati nella raccolta differenziata si riduce a 20 punti percentuali, considerando una base di partenza del 22,8% riferita all’anno 2019;
  2. b) entro il 31 dicembre 2024 la variazione tra la media della raccolta differenziata delle tre Regioni più virtuose e la medesima media delle tre Regioni meno virtuose si riduca del 20%, considerando una base di partenza di 27,6% riferita all’anno 2019.

Ulteriori obiettivi previsti nel medesimo documento sono:

  1. a) entro il 31 dicembre 2023 si raggiunga una riduzione delle discariche irregolari in procedura di infrazione NIF 2003/2007 da 33 a 7;
  2. b) entro il 31 dicembre 2023 si raggiunga una riduzione delle discariche irregolari in procedura di infrazione NIF 2011/2215 da 34 a 14.

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