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Le prospettive della finanza locale dopo la sentenza della Corte Costituzionale

di Mauro Cafaro

800 comuni italiani hanno serie difficoltà ad approvare i bilanci di previsione: la sentenza della Consulta scopre il velo sui problemi strutturali della finanza locale

Dopo oltre un anno dalla sentenza della Consulta n. 4/2020 che aveva dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’articolo 2, comma 6, del Dl 78/2015 sull’utilizzo del fondo anticipazioni liquidità (FAL) ai fini del finanziamento del fondo crediti di dubbia esigibilità (Fcde), la Corte è ritornata sulla questione con la sentenza n. 80/2021, bocciando anche le disposizioni contenute nell’articolo 39-ter del Dl 162/2019. Di conseguenza, secondo i giudici della corte, il disavanzo degli enti locali deve essere ripianato secondo le regole che presiedono i ripiani previsti ordinariamente dalle norme vigenti, ossia per la generalità degli enti in un triennio e comunque in un arco temporale non eccedente la durata residua del mandato del sindaco

Ad oltre trent’anni di distanza dall’introduzione delle prime norme in tema di sofferenza finanziaria degli enti locali e relative procedure di risanamento (d.l. n. 66/89, art. 25, che ha introdotto l’istituto del dissesto) e a circa dieci dall’introduzione della procedura di riequilibrio finanziario pluriennale (d.l. n. 174/2012), il tema delle criticità finanziarie dei Comuni è tornato recentemente alla ribalta per effetto della Sentenza della Corte Costituzionale n. 80/2021, pubblicata in data 5 Maggio 2021.

La Consulta ha dichiarato costituzionalmente illegittime alcune disposizioni contenute nella legge n. 8 del 2020 (di conversione del d.l. n. 162/2019), che prevedono l’obbligatorio accantonamento al Fondo anticipazioni di liquidità (FAL) di un importo pari all’ammontare complessivo delle anticipazioni incassate negli esercizi precedenti e non ancora rimborsate nel corso dell’esercizio 2019.

In estrema sintesi, a giudizio dell’Alta Corte, le norme censurate, nel consentire di ripagare un debito (gli oneri di restituzione della quota annuale) con lo stesso debito (l’anticipazione di liquidità), producono un fittizio miglioramento del risultato di amministrazione, con l’effetto da un lato di esonerare l’ente locale dalle appropriate operazioni di rientro dal deficit e dall’altro di liberare ulteriori spazi di spesa, che potrebbero essere indebitamente destinati all’ampliamento di quella corrente.

La Corte osserva, altresì, che il riassorbimento dei disavanzi in archi temporali lunghi e differenziati, ben oltre il ciclo di bilancio ordinario, vìola anche i principi di responsabilità del mandato elettivo e di equità intergenerazionale, poiché da un lato consente di differire l’accertamento dei risultati, ivi compresa l’indicazione di idonee coperture, oltre la data di cessazione del mandato stesso, e dall’altro comporta il trasferimento dell’onere del debito e del disavanzo dalla generazione che ha goduto dei vantaggi della spesa corrente a quelle successive.

Al contempo ribadisce, richiamando la propria precedente pronuncia n. 115/2020, quale debba essere la regola fisiologica del rientro dal disavanzo, ossia quella del ripianamento annuale, al massimo triennale, e comunque non superiore allo scadere del mandato elettorale del Sindaco, posto che ogni periodo di durata superiore comporta il sospetto di potenziale dissesto e può essere giustificato solo se il meccanismo normativo che lo prevede sia effettivamente finalizzato al riequilibrio.

Giova, altresì ricordare che la Corte, con sentenza n. 4 del 2020, aveva già dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 2, comma 6, del d.l. n. 78/2015, poiché consentiva di utilizzare le anticipazioni di liquidità al di fuori dei ristretti limiti del pagamento delle passività pregresse nei termini sanciti dal d.l. n. 35 del 2013 e, in particolare, di utilizzare la quota accantonata nel risultato di amministrazione a seguito dell’acquisizione delle erogazioni, ai fini dell’accantonamento al fondo crediti di dubbia esigibilità nel risultato di amministrazione.

In altri termini, secondo l’Alta Corte, le disposizioni censurate consentivano, analogamente alle norme dichiarate costituzionalmente illegittime con la sentenza n. 4 del 2020, l’impiego del FAL non per il pagamento dei debiti pregressi presenti in bilancio, ma per la restituzione delle rate di ammortamento delle medesime anticipazioni, alterando, in tal modo, il risultato di amministrazione e la situazione debitoria, generando quindi una sostanziale elusione del giudicato costituzionale, per effetto della surrettizia introduzione di un metodo di ripiano del disavanzo sostanzialmente equivalente a quello precedentemente dichiarato costituzionalmente illegittimo, derogatorio della regola generale prevista dall’art. 188 TUEL, quindi in violazione dei principi di equilibrio di bilancio e di copertura della spesa, nonché dei principi di responsabilità del mandato elettivo e di equità intergenerazionale.

Tutte queste norme, oltretutto, si pongono in aperta violazione della cosiddetta “regola aurea” contenuta nell’art. 119, sesto comma, Cost., secondo cui l’indebitamento degli enti territoriali deve essere riservato a spese di investimento. In definitiva, entrambe le disposizioni cadute sotto la tagliola del giudice delle leggi, consentivano di utilizzare le anticipazioni di liquidità per modificare il risultato di amministrazione dell’ente locale che le applica, attraverso meccanismi tecnici che convergono nell’elusione dei precetti costituzionali precedentemente richiamati.

Il punto di partenza del contenzioso è costituito dal d.l. n. 35 del 2013, che, al fine di porre rimedio al ritardo dei pagamenti delle amministrazioni pubbliche, ha introdotto una disciplina di carattere speciale e temporanea, derogatoria del patto di stabilità interno e di altre disposizioni in materia di finanza pubblica, consentendo agli enti locali che non potevano far fronte ai pagamenti dei debiti certi liquidi ed esigibili maturati alla data del 31 dicembre 2012, ovvero dei debiti per i quali sia stata emessa fattura o richiesta equivalente di pagamento entro il predetto termine a causa di carenza di liquidità, di chiedere alla Cassa depositi e prestiti l’anticipazione di liquidità da destinare ai predetti pagamenti. L’anticipazione veniva concessa proporzionalmente e nei limiti delle somme nella stessa annualmente disponibili ed è restituita, con piano di ammortamento a rate costanti, comprensive di quota capitale e quota interessi, con durata fino a un massimo di 30 anni. La ratio insita in detta anticipazione era quella di riallineare, nel tempo, la cassa degli enti a corto di liquidità con la competenza, attraverso un’utilizzazione limitata al pagamento delle passività pregresse, unita a contestuali risparmi nei bilanci futuri, proporzionati alle quote di debito inerenti alla restituzione dell’anticipazione stessa. Si tratta, sostanzialmente, dell’erogazione di prestiti destinati a sopperire alle deficienze di cassa degli enti, per consentire il pagamento dei predetti debiti, inerenti a partite di spesa già presenti nei pregressi bilanci di competenza, ma non onorati nei relativi esercizi finanziari. Pertanto la stessa non può finanziare il disavanzo, essendo deputata esclusivamente a fornire una provvista finanziaria per estinguere i residui passivi.

In altri termini, aggiunge la Corte, le anticipazioni di liquidità costituiscono una forma straordinaria di indebitamento a lungo termine e, in quanto tali, sono utilizzabili in senso costituzionalmente conforme solo per pagare passività pregresse iscritte in bilancio. Esse sono prestiti di carattere eccezionale finalizzati a rafforzare la cassa quando l’ente territoriale non riesce a onorare le obbligazioni passive secondo la fisiologica scansione dei tempi di pagamento. La loro eccezionalità dipende essenzialmente dal fatto: a) di essere inscindibilmente collegate a una sofferenza della cassa; b) di essere frutto di un rigoroso bilanciamento di interessi rilevanti in sede costituzionale e dell’Unione europea; c) di essere un rimedio contingente, non riproducibile serialmente nel tempo e inidoneo a risanare bilanci strutturalmente in perdita.

Cosicché l’anomala utilizzazione delle anticipazioni di liquidità consentita dalle disposizioni oggetto di pronuncia, autorizzando un illegittimo incremento della capacità di spesa dell’ente locale, preclude un corretto ripiano del disavanzo e finisce per ledere l’equilibrio del bilancio e il principio della sana gestione finanziaria.

La diluizione degli oneri di ripianamento pari allo stesso periodo temporale previsto per il rimborso dell’anticipazione di liquidità, comporta un immediato effetto perturbatore degli equilibri di bilancio sin dall’anno 2020, alterando i saldi e consentendo di celare parte delle maggiori passività emerse con la corretta appostazione del FAL.

A ciò si aggiunga, come più volte affermato dalla Corte, che la responsabilità politica del mandato elettorale si esercita non solo attraverso il rendiconto di quanto realizzato, ma anche in relazione al consumo delle risorse impiegate; quindi, in tale prospettiva, i deficit causati da inappropriate gestioni devono essere recuperati in tempi ragionevoli e nel rispetto del principio di responsabilità, secondo cui ciascun amministratore democraticamente eletto deve rispondere del proprio operato agli amministrati. È proprio il rispetto dell’equilibrio dinamico, soggiunge l’Alta Corte, ad assicurare la bilanciata congiunzione tra il principio di legalità costituzionale dei conti e l’esigenza di un graduale risanamento del disavanzo, coerente con l’esigenza di mantenere il livello essenziale delle prestazioni sociali durante l’intero periodo di risanamento.

In altri termini l’implementazione delle procedure di rientro da situazioni di disavanzo, in linea con i principi del mandato elettivo e del rispetto per le generazioni future, presuppone un ripianamento effettuato entro 12 mesi ovvero nel triennio di riferimento del bilancio comunale, comunque mai oltre la durata del mandato elettorale. Al contrario il meccanismo immaginato lo scorso anno dal legislatore, nel tentativo di mettere una toppa alla precedente sentenza della Consulta (art. 39-ter, comma 2, d.l. n. 169/2019), consentendo di distribuire su un arco temporale trentennale il maggiore disavanzo dell’amministrazione, fa si che coloro che hanno causato il debito e il disavanzo non ne rispondano, mentre l’onere della restituzione verrebbe a gravare sulle amministrazioni subentranti e su generazioni successive che non hanno potuto beneficiare dell’aumento della spesa disposto in anni precedenti, giacché non riguardavano investimenti.

Infatti l’utilizzazione del FAL per rimborsare l’anticipazione medesima ne consentiva, di fatto, un movimento circolare che impediva di conseguire gli obiettivi di ripianamento dei debiti pregressi (come in origine immaginato dal legislatore), agevolando, altresì, il surrettizio ampliamento della capacità di spesa dell’ente, con conseguente aggravamento della stessa situazione debitoria complessiva, validando così una prassi distante anni luce dai principi della prudente e sagace gestione delle risorse pubbliche.

Invero, la Corte costituzionale ha di nuovo ribadito come gli artt. 81, 97, primo comma e 119, sesto comma Cost., costituiscano un sistema unitario in cui l’impiego delle risorse pubbliche è strettamente collegato al corretto esercizio del mandato elettorale e dell’accountability democratica, secondo quell’idea di bilancio come bene pubblico che essa stessa aveva individuato con precedenti pronunce (cfr. sentenza n. 184 del 2016).

Il bilancio degli enti locali, infatti, risponde all’obiettivo di rendere certi e conoscibili le politiche pubbliche di un ente istituzionale a natura democratica, diventando la prima forma di accountability di quanto i decisori pubblici intendono realizzare a vantaggio della loro comunità politica. Forme di rientro dal disavanzo che si realizzano su orizzonti temporali che superano la durata del mandato elettorale, di conseguenza, sono ammissibili solo se correlate a spese di investimento, perché è solo trasmettendo benefici durevoli che le amministrazioni possono porre a carico di generazioni successive l’onere di ripianare i disavanzi che loro hanno creato.

Come è facile immaginare, la sentenza n. 80/2021 ha avuto gli stessi effetti della caduta di un sasso nello stagno, provocando sorpresa, ansia e non pochi timori presso oltre 800 comuni italiani, nei quali risiedono grosso modo dieci milioni di nostri concittadini, che hanno serie difficoltà per approvare il bilancio di previsione 2021-2023 e corrono concreti pericoli di finire in dissesto. Tanto peggio se incombe ormai la tornata autunnale amministrativa, che vedrà il rinnovo di un migliaio di municipi. Parlare di possibili default proprio in campagna elettorale non sembra affatto attraente.

Ma, al di là della cronaca, la citata sentenza scopre irrimediabilmente il velo a numerosi problemi strutturali che attanagliano non pochi enti locali, soprattutto laddove i Comuni non riescono stabilmente a incassare le entrate che ordinariamente iscrivono nei bilanci di previsione. È di tutta evidenza che quando alle previsioni di natura contabile racchiuse nei bilanci non corrispondono incassi effettivi di tesoreria e tale disallineamento perdura negli anni, il Comune, di fatto, perde il controllo e la gestione del proprio bilancio, correndo il serio pericolo di dover dichiarare il dissesto.

Basti solo pensare che nel 2019, quindi prima che la pandemia da Covid-19 del 2020 picchiasse duro anche sui conti degli enti locali, poco meno del 20 per cento dei Comuni (circa 1.500), chiudevano i propri rendiconti in disavanzo, non riuscendo a pareggiare le spese con le entrate. Nella relazione della Corte dei Conti 2020 – sez. Autonomie – sulla gestione finanziaria degli enti locali si dice testualmente che “i Comuni che presentano uno squilibrio di cassa alla chiusura dell’esercizio 2018 sono 1.437 e rappresentano il 19,6% di quelli analizzati”.

In base alle informazioni rinvenibili sia nella banca dati delle Amministrazioni Pubbliche del MEF sia in quella del Ministero dell’Interno sulla finanza locale, è possibile affermare che nello stesso arco temporale un numero non molto inferiore di Comuni ha evidenziato una capacità di riscossione delle entrate proprie del tutto insufficiente, che li ha costretti ad effettuare accantonamenti al fondo crediti di dubbia esigibilità per un ammontare non lontano dal 10% del valore delle entrate totali. A pesare non sono solo le problematiche afferenti la riscossione tributaria in senso stretto (in primis l’IMU, ma anche la TARI), ma soprattutto il complesso delle entrate extra tributarie, ossia quelle aventi natura patrimoniale, quali ad esempio la Tosap/Cosap, le rette per gli asili nido e le mense e gli altri servizi a domanda individuale, i canoni idrici, per non parlare delle multe per violazione del codice della strada.

Invero i comuni che chiudono il loro rendiconto in disavanzo, di norma, coincidono con quelli che scontano serissime difficoltà in ordine alla gestione delle entrate proprie e dei relativi incassi.

Dal punto di vista geografico risultano in disavanzo poco oltre il 2% dei comuni del Nord Italia, oltre il 20% di quelli ubicati al centro, ma soprattutto oltre il 30% dei Comuni del Mezzogiorno.

Quanto alle criticità in materia di riscossione, ha grossi problemi a farsi pagare dai contribuenti/utenti di servizi pubblici locali meno del 6% dei Comuni del Nord, percentuale che balza ad oltre il 20% al Centro e ad oltre il 30% nel Mezzogiorno.

Non a caso in Calabria le situazioni di disavanza colpiscono ben oltre il 50 per cento dei Comuni, gli stessi che denotano forte incapacità nel gestire la riscossione delle entrate proprie.

Non meno confortante la situazione della Campania, dove il disavanzo più o meno strutturale investe oltre 200 amministrazioni comunali, su un totale di 550 comuni.

Quanto alla capacità di riscossione di tributi locali ed altre entrate patrimoniali, se nell’Italia settentrionale le relative percentuali si posizionano ben oltre il 70%, i fanalini di coda si trovano sicuramente nel Mezzogiorno, in primis in Calabria e in Sicilia, che trasferiscono una performance stabilmente al di sotto del 50%.

Anche per gli indubbi riflessi che esercita sul dibattito politico locale, regionale e nazionale, in questo contesto così problematico fa specie soprattutto la situazione del Comune di Napoli, ormai da anni di nuovo in situazione di pre-dissesto conclamato. Infatti nel corso del 2019, a fronte di accertamenti di bilancio a titolo di entrate extra-tributarie per oltre 300 milioni di euro, la Giunta De Magistris è riuscita ad incassarne meno di 130, ossia poco più del 40%. In questo ambito la riscossione delle multe per violazione del codice della strada è risultata inferiore al 25%.

Ovviamente tutto quello che annualmente non viene riscosso finisce per alimentare, esercizio finanziario dopo esercizio finanziario, il calderone dei cosiddetti residui attivi, ossia le entrate accertate ma non riscosse materialmente, il cui andamento poco virtuoso, nel quadro gestionale di un bilancio, la cui approvazione di per sé costituisce autorizzazione di spesa, non può che prosciugare irrimediabilmente la liquidità dell’Ente.

Non a caso, sempre la Corte dei Conti, nella relazione prima citata, sostiene puntualmente: “…che lo squilibrio di cassa necessita di un’attenta analisi, per stabilire se sia un sintomo di squilibri della situazione corrente gestionale, collegati a difficoltà nella capacità di realizzazione delle entrate accertate, anche non adeguatamente rettificate da accantonamenti al fondo crediti di dubbia esigibilità, da quanto tempo perduri tale criticità, se dipende da scarsa liquidità dell’avanzo di amministrazione impiegato o da altre cause. Lo squilibrio di cassa è sempre una condizione da valutare nel tempo con continuità, perché deve permettere di evidenziare le criticità sul “bilanciamento” tra entrate e uscite in termini di competenza, compreso l’utilizzo dell’avanzo e anche il fondo pluriennale vincolato, che potrebbe essere finanziato da entrate non liquide…”.

Detto questo, non si può non convenire sul fatto che oggettivamente il capoluogo partenopeo si trova, da almeno dieci anni, in condizioni di sostanziale dissesto finanziario, con una condizione in costante peggioramento, e senza soluzione di continuità, almeno dal 2013, posto che non è stata assunta nessuna concreta decisione in tema di riorganizzazione della macchina comunale e delle società partecipate, di lotta ai debiti fuori bilancio, di contrasto vero alle diverse forme di evasione tributaria ed extra-tributaria, di adeguamento e rafforzamento dei meccanismi di riscossione, nonché di valorizzazione dell’ingente patrimonio immobiliare di proprietà dell’ente.

Non a caso il disavanzo da ripianare è passato dagli 800 milioni del 2011 ai poco più di 2.600 milioni del 2019, come si evince dal Parere reso dal Collegio dei revisori sul bilancio di previsione 2020-2022.

Siccome la città ha già vissuto l’esperienza del dissesto negli anni novanta (fu dichiarato nella primavera del 1993), uscendone contabilmente e formalmente a inizio millennio, la domanda sorge spontanea: non sarà che l’ex capitale del regno dal dissesto non è mai realmente uscita?

In conclusione, la sentenza della Corte costituzionale in commento non poteva non provocare un intenso dibattito politico ai diversi livelli di governo sul tema delle gravi criticità che investono il sistema e l’assetto della finanza locale, anche nella consapevolezza che nell’attuale, grave contesto economico-sociale post pandemia la funzione redistributiva svolta dai comuni è fondamentale, rappresentando spesso il principale rimedio a molte forme di disagio, alla luce delle numerose forme di assistenza che gli enti locali svolgono da oltre un secolo a questa parte. In effetti la crisi finanziaria dei Comuni, soprattutto se acuta, riduce drasticamente questa funzione, con il serio rischio di farla del tutto evaporare.

Alla luce delle considerazioni sin qui condotte, emerge, anzitutto, la necessità di un forte consolidamento delle basi informative, di un adeguato rafforzamento delle strutture amministrative dei comuni (in particolare nel settore della gestione dei tributi e delle altre entrate), nonché di un’azione rinnovata e innovativa di formazione diffusa degli amministratori locali.

Lo squilibrio finanziario dei comuni ha una natura complessa, da un lato perché la separazione tra indirizzo politico di governo e gestione amministrativa, nei fatti, appare molto evanescente, dall’altro perché la problematicità dei controlli, siano essi interni che esterni, è lungi dall’essere risolta.

Secondo un’indagine condotta qualche anno fa dall’Università Ca’ Foscari di Venezia, l’elemento che meglio consente di scoprire la criticità finanziaria di un ente locale resta l’alternanza dell’organo politico di governo, a seguito delle diverse tornate elettorali. In molti casi l’operazione trasparenza che segue al cambio del Sindaco mostra ciò che l’azione di controllo non era riuscita a vedere (e il controllo si attiva ex-post per mettere a fuoco la dimensione dello squilibrio). Il sistema democratico, nonostante tutti i suoi acciacchi, continua a svolgere una funzione di pulizia.

In questa prospettiva lo stesso sistema dei controlli, soprattutto quelli interni, deve essere potenziato e ripensato, soprattutto negli enti di più ridotte dimensioni, facendo sì che più enti locali possano istituire uffici unici, mediante una convenzione che ne regoli le modalità di costituzione e di funzionamento. Idea, questa, suscettibile di essere rafforzata magari con una cabina di regia nazionale, per perseguire al meglio alcuni obiettivi cruciali: generare una massa critica sufficiente per sviluppare la necessaria competenza e capacità di analisi; conseguire una efficace autonomia dalla sfera politico-elettiva, che la contiguità con la amministrazione di appartenenza necessariamente comprime. In questo modo, ovverosia sviluppando procedure, metodologie, indicatori, sarà possibile superare numerose criticità gestionali, riscontrabili in molti comuni, anche di media dimensione.

A tal proposito si noti che In Italia non esiste, all’attualità, un sistema organico di controlli sugli enti locali e, tanto meno, su quelli in situazione di sofferenza finanziaria. Inoltre l’approccio ai controlli è più attento alla legittimità che all’efficacia dell’azione amministrativa, stante il forte attaccamento della nostra cultura amministrativa alla logica dell’adempimento rispetto a quella del risultato.

Cosicché è necessario rifornire il sistema dei controlli di competenze tecniche anche diverse da quelle giuridiche, per affrontare meglio la complessità di questa materia. Come pure occorre integrare meglio i sistemi di controllo interno ed esterno.

Inoltre, se le cosiddette funzioni fondamentali devono rappresentare la dotazione funzionale tipica di ciascun ente costituzionalmente equi-ordinato con lo Stato, si pone il problema della dimensione ottimale per il loro esercizio. In altre parole se fabbisogni e costi standard rappresentano la misura delle funzioni fondamentali, la dimensione ottimale restituisce le modalità per organizzarle e gestirle con maggiore efficacia ed efficienza. Non a caso numerosi studi e analisi sulle performance delle amministrazioni pubbliche indicano che, sotto la soglia dei 10mila abitanti, si producono diffusi livelli d’inefficienza, mentre circa il settanta per cento dei comuni italiani ha una popolazione inferiore ai 5mila abitanti.

Per prevenire la formazione di squilibri finanziari è necessario inoltre proseguire sul terreno dell’armonizzazione dei bilanci, su quello della riorganizzazione istituzionale (in termini di maggiore correlazione tra dimensione e funzioni), favorire il rafforzamento delle forme di autonomia impositiva, fornendo quella insostituibile certezza di risorse, che consenta un’adeguata programmazione amministrativa e un efficace controllo concomitante ed ex post.

In questa prospettiva la revisione della stessa normativa sul dissesto e sul riequilibrio finanziario potrebbe prevedere anche il ricorso ad istituti mutuati dalla nuova legge fallimentare del 2017, quali segnali di allerta, di composizione assistita della crisi, di concordato, e via discorrendo. Al tempo stesso sarebbe utile coordinare questa procedura con la corrispondente disciplina delle società e degli organismi partecipati, anch’essa recentemente rinnovata negli ultimi anni, per effetto del decreto legislativo n. 175 del 2016.

Questo nuovo quadro normativo dovrebbe essere, così, in grado di generare un sistema di audit standardizzato fondato su specifici e puntuali indicatori, da cui deve discendere un vero e proprio modello di predizione degli squilibri economico-finanziari.

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