di Marcella de Luca Tupputi Schinosa
Il Decreto-legge n. 77 del 31 maggio 2021 (c.d. “semplificazioni”) è suddiviso in una prima parte dedicata alla “governance del PNRR” ed una seconda sulle “disposizioni di accelerazione e snellimento delle procedure e di rafforzamento della capacità amministrativa”. Il 29 luglio 2021, il Dl. è stato definitivamente convertito nella Legge n. 108 (c.d. “semplificazioni-bis”) e molte delle sospensioni e deroghe al CA introdotte dal Dl. 76/2020, sono state prolungate fino al 2023 dando maggiore stabilità e concretezza al quadro normativo pur restando, per la maggior parte, egualmente di natura temporanea. Le novità introdotte in materia di appalti pubblici si presentano articolate e complesse e non sono mancate le critiche e i dubbi circa l’effettiva riduzione delle tempistiche e il concreto snellimento delle procedure autorizzative.
L’art. 48, ad esempio, introduce misure semplificative rivolte alle opere pubbliche finanziate, in tutto o in parte, con le risorse previste dal PNRR e dal PNC (Programma Nazionale Complementare) o da programmi cofinanziati con fondi strutturali europei. Esso prevede che – in casi di estrema urgenza, laddove l’applicazione dei termini, anche abbreviati, può compromettere la realizzazione degli obiettivi – le stazioni appaltanti possano ricorrere alla procedura negoziata, senza previa pubblicazione di un bando di gara, anche negli affidamenti “sopra-soglia”. Inoltre, la sospensione del divieto di “appalto integrato” (affidamento congiunto di progettazione ed esecuzione dei lavori) viene prolungata al 30 giugno 2023, consentendo l’appalto integrato anche sulla base del solo “progetto di fattibilità tecnica ed economica”.
In materia di subappalto l’art. 49 ha modificato in modo rilevante l’art. 105 del CA, che limitava la possibilità di subappalto stabilendo una percentuale massima (30%) del valore del contratto. Le limitazioni al subappalto erano, tra l’altro, state ripetutamente oggetto di obiezioni da parte della Corte di giustizia dell’UE, che ne aveva contestato la legittimità. La legge di conversione conferma quanto disposto dal Dl. 77 stabilendo che il subappalto è aumentato dal 30% al 50% del valore del contratto, fino al 31 ottobre 2021. A partire dal 1° novembre 2021 poi, si potrà superare la soglia del 50% e il subappalto non avrà più limiti, fatti salvi i casi in cui sia il RUP della stazione appaltante a fissarne “previa adeguata motivazione nella determina a contrarre”.
L’art. 50 stabilisce che il RUP o l’unità organizzativa sono titolari “di un potere di sostituzione, in caso di inerzia della PA, d’ufficio o su richiesta dell’interessato una volta decorsi inutilmente i termini per la stipulazione del contratto, la consegna dei lavori, la costituzione del collegio consultivo tecnico, o gli altri termini stabili dalla legge”. Inoltre, il contratto stesso diventa efficace con la stipulazione, senza necessità di aspettare l’approvazione da parte della stazione appaltante. Le stazioni appaltanti, nel bando o nell’avviso di gara, possono prevedere il riconoscimento di un premio di accelerazione per ogni giorno di anticipo rispetto al termine indicato, determinato sulla base degli stessi criteri stabiliti per il calcolo della penale nel bando, mediante utilizzo delle somme per imprevisti indicate nel quadro economico dell’intervento, sempre che l’esecuzione dei lavori sia conforme alle obbligazioni assunte.
L’art. 51 della legge di conversione, ha, invece, apportato modifiche rilevanti al Dl. 77. La disciplina temporanea, introdotta per accelerare le procedure di affidamento degli appalti, viene prolungata al 30 giugno 2023. Le stazioni appaltanti procedono all’affidamento delle attività di esecuzione di lavori, servizi e forniture, nonché dei servizi di ingegneria e architettura, inclusa l’attività di progettazione, di importo inferiore alle soglie di cui all’art. 35 del CA, sia mediante affidamento diretto – confermata la soglia di 150mila euro per i lavori e aumentata a 139mila euro la soglia per servizi e forniture (con Dl. 76/2020 l’importo era 75mila euro), che attraverso procedura negoziata senza bando, per affidamenti di importo pari o superiore a 139mila euro e di lavori di importo pari o superiore a 150mila euro e inferiore a un milione di euro (prima la soglia era 350mila euro).
La legge di conversione, nel confermare gli importi sottosoglia, correda la fattispecie “affidamento diretto” di ulteriori dettagli. In primo luogo, non si impone la consultazione di più operatori, anche se il RUP sarà obbligato a rispettare i principi di oggettività e trasparenza, nonché “l’esigenza che siano scelti soggetti in possesso di pregresse e documentate esperienze analoghe a quelle oggetto di affidamento, anche individuati tra coloro che risultano iscritti in elenchi o albi istituiti dalla stazione appaltante, comunque nel rispetto del principio di rotazione”. La motivazione dell’affidamento, in sostanza, sarà fondata sulla certificazione che l’affidatario risulti in possesso dell’esperienza sul tipo di appalto e fermo restando il rispetto dei principi generali dell’art. 30 del CA e del principio di rotazione.
La legge 108/2021 conferma, invece, la previsione sulle procedure negoziate come riscritta con il Dl. 77 prevedendo, nei casi di sotto-soglia, tre casistiche. Una prima specifica per servizi (compresi quelli tecnici) e forniture (importo tra i 139mila/€ e 214mila/€, per i servizi sociali, invece la soglia è di 750mila/€), con invito rivolto ad almeno 5 operatori economici scelti con avviso pubblico o dall’albo interno. Per i lavori, invece, vengono individuate una prima fascia (per importi tra i 150mila/€ a 1mln/€) che prevede almeno l’invito a 5 operatori economici e una seconda (importi superiori a 1mln/€ fino e fino a 5.3mln/€), che prevede almeno 10 inviti. Non da ultimo, vengono prorogati al 30 giugno 2023 gli snellimenti procedurali già previsti dal Dl. 76/2020, per cui, in particolare: è sempre autorizzata consegna in via d’urgenza; l’obbligo di sopralluogo è possibile solo ove sia strettamente indispensabile; in relazione alle procedure ordinarie, si applica la riduzione dei termini per ragioni di urgenza, senza necessità di motivazione alcuna.
In materia Edilizia scolastica l’art. 55 promuove gli interventi di nuova costruzione, riqualificazione e messa in sicurezza degli edifici pubblici ad uso scolastico ed educativo da realizzare nell’ambito del PNRR. Al fine di garantire la rapida esecuzione, i sindaci e i presidenti di province e città metropolitane operano con i poteri dei commissari (31 dicembre 2026). L’approvazione dei progetti da parte dei Commissari straordinari, d’intesa con i Presidenti delle regioni territorialmente competenti, sostituisce, ad ogni effetto di legge, ogni autorizzazione, parere, visto e nulla osta occorrenti per l’avvio o la prosecuzione dei lavori, fatta eccezione per quelli relativi alla tutela ambientale (per i quali i termini dei relativi procedimenti sono dimezzati), e per quelli relativi alla tutela di beni culturali e paesaggistici (per i quali il termine è fissato in sessanta giorni, decorso il quale, nei casi di mancata pronuncia, si intendono rilasciati). Per l’esecuzione degli interventi, inoltre, i Commissari straordinari potranno essere abilitati ad assumere direttamente le funzioni di stazione appaltante, operando in deroga alle disposizioni di legge in materia di contratti pubblici, fatto salvo il rispetto delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione.
Il PNRR, oltre che investimenti, prevede una serie di riforme di accompagnamento che, se attuate appieno, nel giro di due anni potrebbero cambiare l’intera gestione dell’amministrazione pubblica, nonché il suo rapporto con il sistema economico, compreso il modello stesso degli appalti e dei lavori pubblici. La L. 108/2021 – sia nei principi che nella sostanza – rappresenta un tassello importante di questa riforma globale, così come la realizzazione degli investimenti del PNRR sono un banco di prova formidabile per la sua tenuta e per la tenuta della PA italiana. Certo è che – pur con tutte le cautele e gli aggiustamenti che ancora sono necessari – si tratta di un’azione potenzialmente in grado di riportare il nostro paese al pari con gli standard delle economie più dinamiche. Ma questo implica che le semplificazioni legislative introdotte e le riforme della PA, compreso il suo rafforzamento, dovranno funzionare in maniera sincrona. Viceversa, il rischio è generare ulteriori colli di bottiglia e strozzature che metterebbero a rischio non solo le risorse del PNRR, ma anche la stessa ripresa economica.
