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Il ruolo dei Comuni e i nuovi strumenti di politica assunzionale

di Claudia Peiti*

Ad un lungo periodo di staticità, si contrappone oggi una rinnovata flessibilità e innovatività negli strumenti a disposizione delle amministrazioni locali per il disegno delle politiche sul lavoro e dell’organizzazione. L’insieme di provvedimenti, direttive e regolamenti che si sono stratificati negli ultimi anni, anche se non del tutto coordinati dal centro, sono oggi potenzialmente buone opportunità e indirizzi per i Comuni, tanto da rendere i prossimi anni cruciali per la formazione di una rinnovata pubblica amministrazione locale.

Negli ultimi 12 anni i comuni italiani hanno conosciuto una riduzione di poco più del 20% dei propri occupati[1]. Un dato che non stupisce chi osserva da anni le amministrazioni locali, più volte evidenziato da diversi autori, come effetto di un insieme articolato di restrizioni che hanno caratterizzato il pubblico impiego da diverso tempo. A partire dal 2017, con il turnover al 100% e poi nel 2019 con l’introduzione del cosiddetto criterio della sostenibilità finanziaria i comuni sono tornati ad una maggior libertà assunzionale.

A livello aggregato si osserva tuttavia ancora una riduzione del 5% del personale comunale nell’ultimo triennio, che potrebbe non invertirsi rapidamente anche a causa del fatto che la ripresa delle procedure concorsuali sta scontando molto probabilmente l’effetto dell’emergenza sanitaria. Si pensi alle misure di distanziamento che si sarebbero dovute adottare, ma anche al riposizionamento delle scelte strategiche comunali a favore dei provvedimenti d’urgenza necessari per garantire i servizi essenziali durante la crisi da Covid-19. Va da sé che a fronte dei blocchi occupazionali, oltre ad essere diminuito il numero degli addetti, è cresciuta l’età media, non si è avuto ricambio generazionale e non ci si è potuti giovare dell’ingresso di nuove professionalità.

In questa eredità difficile, negli ultimi anni sono intervenuti provvedimenti regolativi di organizzazione e disciplina del lavoro nel pubblico che mettono in campo un insieme di strumenti volti a ripensare le strategie delle amministrazioni, supportandole in un percorso di rinnovamento. Le linee programmatiche presentate dal Dipartimento della Funzione Pubblica nel marzo 2021 possono essere riprese per leggerne sinteticamente gli obiettivi. Il riferimento – richiamato dall’idea di un nuovo alfabeto per la pubblica amministrazione – ruota attorno a quattro parole chiave: accesso, buona amministrazione, capitale umano (competenze), digitalizzazione[2]. Nella stessa direzione, il patto per l’innovazione del lavoro pubblico, sempre del marzo 2021 richiama: rinnovi contrattuali, lavoro agile, revisione dei sistemi di classificazione, formazione, strumenti di partecipazione organizzativa e welfare contrattuale.

Il piano integrato di attività e organizzazione (PIAO)[3], il nuovo strumento con cui il legislatore intende razionalizzare e coordinare i numerosi documenti di programmazione presenti nel nostro ordinamento, costituisce anche il riferimento in cui far confluire i principi sopra elencati. Da esso “dovrà emergere la strategia di gestione del capitale umano e di sviluppo organizzativo, gli obiettivi formativi annuali e pluriennali, gli strumenti e gli obiettivi del reclutamento di nuove risorse e di valorizzazione delle risorse interne, nonché le azioni per una semplificazione e digitalizzazione dei processi.”

Come spesso accade nell’evoluzione normativa, il quadro d’insieme rimane in parte offuscato nella frammentazione dei diversi provvedimenti e trova solo parzialmente coordinamento nel PIAO, di cui a giorni si dovrebbe conoscere un modello tipo.

Al tempo stesso, dal 2018 le linee guida che hanno accompagnato il piano dei fabbisogni di personale e il piano sul lavoro agile, le misure volte ad innovare e semplificare il reclutamento (concorsi in forma associata, modalità semplificate di reclutamento, nuove forme di selezione del personale, selezioni uniche, i programmi per una formazione continua e una riqualificazione dei dipendenti (Programma Ri-Formare la PA con particolare riferimento alle competenze digitali) e non ultimo anche l’introduzione delle elevate professionalità nel CCNL funzioni centrali (a cui seguirà molto probabilmente un intervento analogo nel comparto locale), hanno creato un terreno fertile per un approccio rinnovato all’organizzazione e alla gestione delle risorse umane.

Alla configurazione di adeguati strumenti di programmazione, fondamentali perché le scelte sui fabbisogni di risorse umane siano conseguenza di una adeguata riflessione sul cambiamento organizzativo che s’intende raggiungere, il legislatore ha affiancato un intervento incisivo sul lato assunzionale. Sul tema, nel mese di febbraio l’ANCI ha diffuso una nota per supportare l’operatività dei comuni, mettendo in evidenza la nuova flessibilità garantita dal legislatore, che su impulso della stessa ANCI, ha ulteriormente arricchito la normativa volta ad incentivare ulteriormente le assunzioni nei comuni[4]. I precedenti provvedimenti legislativi che si sono succeduti negli anni sono stati sicuramente di taglio restrittivo ma hanno anche trascurato gli elementi di differenziazione dei comuni. A tale aspetto maggiore attenzione è stata posta nelle nuove disposizioni: le singole amministrazioni divergono infatti tra loro per una molteplicità di variabili, tra cui la dimensione dell’ente e la disponibilità di risorse.

Proprio su questi due elementi poggia la rideterminazione dei margini assunzionali. Il criterio di sostenibilità finanziaria consente ai comuni virtuosi e con disponibilità di risorse finanziarie non solo un turnover pari al 100% del personale cessato, ma anche un incremento della spesa di personale a tempo indeterminato, calibrato rispetto alla dimensione dell’ente.

Nella stessa direzione, una serie di provvedimenti specifici caratterizzano poi i piccoli comuni e gli enti in riequilibrio finanziario. Al fine di ridurre i tempi di accesso al pubblico impiego, nel triennio 2019-2021 è stata altresì prevista una deroga alle procedure di mobilità che erano da espletarsi prima di indire nuove procedure concorsuali. La necessità di garantire la realizzazione dei progetti a carico del piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) ha anch’essa indotto un ulteriore impulso assunzionale, che il legislatore ha tradotto nella possibilità di assumere personale a tempo determinato, da impiegarsi su di un periodo analogo a quello del progetto stesso (e quindi fino al massimo al 2026) e finanziato anche con risorse proprie dell’ente, ove disponibili[5].

In questo quadro rientra poi la possibilità, nei limiti delle risorse finanziarie stanziate, di sottoscrivere anche incarichi di collaborazione a professionisti ed esperti. Il principio dell’etero-finanziamento viene, infine, più volte richiamato così come quello sulla neutralità rispetto alla capacità assunzionale, sia per assunzioni di figure professionali specifiche (es. assistenti sociali), sia per le assunzioni legate al piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR).

L’elenco appena presentato rende chiara la rinnovata flessibilità di manovra messa a disposizione dei comuni. Al tempo stesso, affinché tutto non si traduca in una mera sostituzione del personale perso negli anni, sarà decisivo dedicare i nuovi spazi assunzionali all’interno di un quadro complessivo di revisione strategica. È un quadro complessivo che le singole amministrazioni dovranno sforzarsi di comporre per trarre beneficio dalle nuove opportunità introdotte.

[1] Sulla riduzione degli occupati nelle amministrazioni comunali dal 2007 al 2019 si veda “Rapporto IFEL “Personale comunale e formazione: competenze e scenari”, Seconda edizione 2021

[2] Si veda Audizione del Ministro per la Pubblica Amministrazione in Commissioni riunite (I e XI Camera, 1ª e 11ª Senato) del 9 marzo 2021

[3] Il piano integrato di attività e di organizzazione è stato introdotto con il DL.80 del 2021, all’art.6. È destinato a tutte le amministrazioni pubbliche con più di 50 dipendenti e va redatto entro il 31/01 di ogni anno

[4] Per un approfondimento dettagliato degli spazi assunzionali si veda “Le regole ordinarie e straordinarie per le assunzioni di personale”, Quaderni ANCI, Febbraio 2022

[5] Cfr. D.L. 80/2021

*Ref Ricerche

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