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Anticorruzione e amministrazione trasparente: la PA più visibile è realmente più terza?

di Serafina Russo

Il Governo tecnico, la crisi economica e la necessità di rilanciare l’immagine dell’Italia a livello internazionale.

Ora come all’ora, un Paese in cui l’evoluzione del processo di integrazione europea s’innerva a partire dallo spirito riformista. Sono passati dieci anni dall’entrata in vigore della L. n. 190/2012 cd. Legge Severino introdotta per dare attuazione alla Convenzione penale sulla corruzione (1999) e alla Convenzione Onu di Merida (2003).

Le legge 190/2012 ha operato una riforma organica dei reati contro la PA, in particolare i reati legati alle condotte corruttive (es. concussione mediante costruzione, corruzione per l’esercizio della funzione).

Com’è noto, infatti, il suo scopo precipuo è l’aggressione della corruzione anche nella sua forma più lieve di maladministation, ossia tutte quelle fattispecie di cattiva amministrazione (assenteismo, sprechi, conflitti di interessi) a cui peraltro anche la corruzione in senso penalistico è strettamente collegata.

Le azioni di contrasto alla corruzione interessano sia l’aspetto preventivo, “blindando” il sistema, sia sull’aspetto repressivo, inasprendo la pena qualora qualcuno venga condannato per reati contro la PA. Tanto è vero che la prevenzione ex ante può incidere tanto quanto la repressione ex post, se non addirittura in misura maggiore.

È proprio la volontà del legislatore di lotta aperta al fenomeno della corruzione che ha consentito di fissare legittimamente – e con ragionevoli bilanciamenti – obblighi come quelli contenuti nella L. 190/2012 e nei successivi interventi legislativi.

Compresi i limiti, oggetto del quesito proposto dal recente Referendum abrogativo, che hanno inciso sui requisiti soggettivi per l’accesso alle cariche elettive, che per diretta disposizione costituzionale sono accessibili in condizione di uguaglianza.

L’incandidabilità non è una questione meramente legata all’applicazione della pena derivante dal reato, o un’autonoma sanzione a quest’ultimo collegato ma riflette sui requisiti di onorabilità del soggetto a cui sono affidate funzioni pubbliche.

Non è un caso che la disciplina sull’anticorruzione rientri nel fenomeno più ampio di buon governo ed etica pubblica, insieme al potenziamento dei codici etici per i dipendenti pubblici ed alla trasparenza amministrativa che, oltre ad essere una prerogativa del buon andamento della PA è teleologicamente strumento di lotta alla corruzione.

Vuoi per l’influenza esercitata dal Freedom of Information act americano e dall’analoga disciplina europea, che ha segnato il passaggio dal bisogno di conoscere al diritto di conoscere, vuoi per l’introduzione di disposizioni che valorizzano il controllo popolare sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche nonché la partecipazione alla vita democratica delle istituzioni politiche, nell’ultimo decennio, la spinta verso l’esigenza di una maggiore visibilità del potere pubblico ha comportato una saldatura tra anticorruzione e trasparenza amministrativa.

Coerentemente con la logica del controllo generalizzato, che è alla base del Decreto Trasparenza, sono stati introdotti gli obblighi di trasparenza di cui all’art. 14, c. 1 bis del d.lgs. 33/2013. La ratio è appunto quella di consentire ai cittadini di controllare se, durante l’espletamento del mandato, gli organi di rappresentanza politica, nei vari livelli di governo, beneficino di incrementi reddituali e patrimoniali, considerando anche la situazione reddituale dei coniugi e dei parenti stretti.

La novella di cui al d.lgs. n. 97/2016 ha esteso gli obblighi di pubblicazione originariamente previsti per gli organi politici, anche ai titolari di incarichi politici, a qualsiasi titolo conferiti, ivi inclusi quelli attribuiti discrezionalmente dall’organo di indirizzo politico senza procedure pubbliche di selezione.

La questione circa i destinatari degli obblighi di trasparenza è stata al vaglio della Corte costituzionale che con la sentenza n. 20/2019 ha diretto un monito al legislatore affinché proceda al riordino complessivo della normativa relativa a tali obblighi.

Ciò che rileva ai nostri fini, è comprendere come la giurisprudenza costituzionale ha evidenziato che affinché la trasparenza amministrativa assolva al fine dell’interesse pubblico di prevenzione e repressione dei fenomeni corruttivi, non debba tradursi in un mero adempimento burocratico con imposizioni di adempimenti affastellati (pubblicazione di uno tsunami di informazioni) ponendosi, tra l’altro, in contrasto frontale con un altro principio di rango costituzionale: la riservatezza delle persone fisiche. Alla compromissione – sproporzionata – di quest’ultima non ha corrisposto un maggiore conoscenza dell’organizzazione e attività delle pubbliche amministrazioni, in termini sia di controllo della spesa pubblica che di prevenzione dei fenomeni corruttivi.

Pertanto, se pubblicità è conoscibilità, la trasparenza richiede anche la comprensibilità di ciò che viene pubblicato, o rischia di risolversi nel suo opposto, cd. opacità per confusione.

Anticorruzione e Trasparenza sono concetti sovrapponibili se e solo se la trasparenza è finalizzata più che generalizzata, in modo da contribuire a “…salvare la democrazia dai suoi demoni, fungendo da antidoto alla tendenza a manipolare i dati di realtà”.

D’altronde, come ha osservato Sabino Cassese: “Vi sono due modi per non informare, il primo: di non offrire informazioni, l’altro di fornirne troppe. Anche questa modalità può servire all’opacità del potere”.

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