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Il PNRR per i comuni italiani, da opportunità a sfida

di Giorgia Marinuzzi e Walter Tortorella*

Secondo le recenti stime ANCI, aggiornate al 22 settembre 2022, nell’ambito del PNRR i comuni e le città metropolitane sono destinatari di circa 40 miliardi di euro da spendere entro il 2026.

In particolare, per i comuni italiani il PNRR si configura come una grande opportunità di investimento, considerato il fatto che la mole di risorse per investimenti che dovranno gestire sarà quasi doppia rispetto all’ordinario.

Si concretizza così l’esigenza di possedere la capacità amministrativa di “saper spendere” le risorse addizionali per la realizzazione di opere pubbliche, per trasformare gli investimenti in infrastrutture funzionanti sul territorio e in servizi erogati per la collettività. Per far questo è importante la qualità della spesa corrente, ma sono necessari uffici efficienti e personale adeguato in numero e qualificazione.

Rispetto ad un’analisi esclusivamente quantitativa effettuata sui dati del Conto Annuale della Ragioneria Generale dello Stato-IGOP, emerge come negli ultimi 14 anni, dal 2007 al 2020, il personale comunale in servizio abbia subito una progressiva e sensibile riduzione, pari complessivamente al -27% (Figura 1). Una simile tendenza è la conseguenza di specifiche scelte del decisore pubblico, che ha agito nel corso degli ultimi anni su molteplici fronti, dai blocchi retributivi, alle misure di contenimento del numero di occupati (es. limitazione del turnover o blocco delle assunzioni da parte dei comuni per il ricollocamento dei dipendenti soprannumerari delle province).

Figura 1 – Il personale comunale in servizio, 2007-2020

Fonte: elaborazione IFEL-Ufficio Analisi ed Elaborazione Dati Economia Territoriale su dati Ministero dell’Economia e delle Finanze, anni vari

Oltre a tale preoccupante riduzione della forza lavoro, ciò che rileva è anche la distribuzione del personale comunale per area operativa, in particolare la consistenza e il trend di addetti negli uffici tecnici dedicati alla progettazione delle opere pubbliche.

Attraverso le Relazioni allegate al Conto Annuale IGOP-MEF, disponibili soltanto per sei anni dal 2015 al 2020, è infatti possibile isolare il numero di individui associati alla funzione “pianificazione urbanistica ed edilizia di ambito comunale nonché partecipazione alla pianificazione territoriale di livello sovracomunale”, risalendo così al bacino di unità responsabili di seguire più direttamente la complessa filiera degli investimenti comunali.

Le evidenze empiriche mostrano una riduzione del personale comunale impegnato proprio nella pianificazione: si tratta del -19% tra il 2015 e il 2020, un tasso più elevato rispetto alla riduzione registrata per il complesso del personale comunale durante lo stesso arco temporale (-14%).

La presenza di blocchi occupazionali, soprattutto se protratti nel tempo, oltre a ridurre il numero di addetti nel comparto dei comuni, ha modificato profondamente la struttura della forza lavoro innalzando soprattutto l’età media dei dipendenti, passata dai 47 anni del 2007 ai 52 anni del 2020.

Tali condizioni possono avere conseguenze dirette sull’adeguatezza in termini di qualificazione degli addetti e sulla capacità di sostenere nuovi impegni lavorativi. L’elevata età media del personale, elemento caratterizzante l’intero organico della PA italiana anche in confronto con gli altri Stati membri dell’Unione europea, può impattare infatti sulle prestazioni, sulla motivazione, sulla formazione, sull’utilizzo di nuove tecnologie e sul trasferimento di know-how.

Le reiterate norme sul blocco del turnover hanno mortificato infatti le politiche di ricambio generazionale, l’autonomia organizzativa e la ricerca di nuove professionalità in grado di far fronte alle crescenti richieste di competenze indispensabili per l’operatività dei comuni, veri “enti di prossimità” nell’erogazione dei servizi ai cittadini.

A peggiorare il quadro appena descritto si aggiunge l’imposizione, da parte del legislatore, di vincoli alle spese per la formazione del personale comunale che si attestano su livelli quasi dimezzati rispetto a quelli pre 2011, ossia circa 50 euro per unità di personale contro i precedenti 90 euro di media.

Tali tagli rischiano di determinare un’oggettiva difficoltà da parte delle amministrazioni comunali di adeguare conoscenze e competenze del proprio organico alle esigenze determinate dalle nuove sfide che coinvolgono i comuni in quanto protagonisti dello sviluppo locale. Basti pensare proprio al PNRR, che include un ampio spettro di investimenti e riforme che prevedono il coinvolgimento attivo delle amministrazioni territoriali, tra cui i comuni italiani, o nel ruolo di soggetti beneficiari, ossia con la responsabilità della gestione dei singoli progetti, oppure nel ruolo di destinatari finali, incaricati di realizzare progetti attraverso la partecipazione a bandi o avvisi emanati dai Ministeri titolari dell’intervento.

Per il rafforzamento delle amministrazioni degli enti locali risulta dunque prioritario mettere in campo processi di rinnovamento della forza lavoro e delle sue competenze, supportando nel primo caso il ricambio generazionale attraverso nuovi ingressi qualificati e adottando nel secondo caso politiche di empowerment del personale già in servizio. Solo in questo modo si potranno gettare le basi per trasformare la sfida del PNRR in un’opportunità di sviluppo.

*IFEL-Fondazione ANCI

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