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Le limitazioni del subappalto: pronte le procedure di rettifica per le spese dei programmi cofinanziati SIE

di Daniele Mele

Rettifiche finanziarie del 5% per le spese relative ai contratti aggiudicati con la “limitazione al subappalto”

Negli ultimi anni, le norme italiane in materia di “appalti pubblici” (in particolare di “subappalto”) sono state oggetto di interesse, osservazioni e contestazioni da parte delle autorità europee. Nello specifico, la presenza di “limitazioni al ricorso a subappaltatori per una quota dell’appalto fissata in termini astratti come una determinata percentuale di tale appalto” è stata ripetutamente considerata non conforme alle direttive dell’UE, motivo per cui, il 24 gennaio 2019 l’Italia ha ricevuto la lettera di costituzione in mora (procedura di infrazione n. 2018/2273), seguita dalla sentenza della Corte di giustizia dell’Ue “C-63/18 del 26.09.2019”, che ha sancito la “non conformità” della nostra normativa in materia di subappalto. Di conseguenza, i servizi della Ce hanno comunicato alle autorità italiane la necessità di avviare procedure di rettifica per le spese sostenute dai programmi operativi cofinanziati con i fondi SIE 2014-20, viziate dalla “limitazione ingiustificata al subappalto”, vale a dire per le spese “vincolate a monte” dal limite del 30% all’importo da poter subappaltare.

La prima comunicazione ufficiale è datata maggio 2019, con la notifica agli Stati membri della Decisione (С(2019) 3452 final) recante gli orientamenti per la determinazione delle rettifiche finanziarie da applicare alle spese finanziate dall’Unione in caso di mancato rispetto delle norme applicabili in materia di appalti pubblici, che ha disposto l’applicazione di un tasso di rettifica del 5% per le spese ricadenti nella casistica. Il tema, tuttavia, ha assunto maggiore centralità quando, a seguito della sentenza “C-63/18 del 26.09.2019”, la Ce ha invitato le autorità di audit italiane alla quantificazione delle spese irregolari inserite in tutte le spese certificate ai servizi della Ce durante il ciclo di programmazione 2014-20 ed all’applicazione a valere sulle stesse, di una rettifica forfettaria del 5% da dichiarare nelle successive domande di spesa (rif. ARES(2019)7745482 del 17.12.19). In altri termini, le autorità di audit sono state invitate ad individuare, tra le spese già dichiarate ai servizi della Ce, quelle relative ai contratti aggiudicati con la limitazione al subappalto, nonché a determinare l’ammontare dei relativi importi da rettificare. Per tutte le spese non ancora dichiarate invece, la Ce ha invitato le autorità di gestione e di certificazione a garantire le rettifiche necessarie prima di dichiarare tale spesa.

Negli anni poi, si sono succedute comunicazioni e incontri periodici tra le autorità italiane e i servizi della Ce, finalizzati alla ricerca delle più idonee procedure di rettifica da adottare. Tra le decisioni condivise, ad esempio, rientra quella di applicare le rettifiche finanziarie esclusivamente alle operazioni irregolari dal valore oltre la soglia di rilevanza UE, ovvero dal valore superiore a 5,3 milioni di euro.

Da ultimo, con Comunicazione ufficiale del maggio 2022 (rif. ARES(2022)3859154 del 23.05.22) la Ce ha ribadito la richiesta di una rettifica finanziaria del 5% per la spesa dichiarata sui PO cofinanziati con i fondi SIE 2014-20 a tutti gli Stati membri le cui disposizioni nazionali prevedevano la limitazione ingiustificata al subappalto (senza risparmiare gli affidamenti antecedenti all’avvio della procedura di infrazione). In particolare, tale nota specifica che, per le procedure di appalto pubblico avviate prima del 26 settembre 2019 (sentenza“C-63/18”) le rettifiche dovranno essere applicate ai contratti inclusi nei campioni dell’autorità di audit, vale a dire solo ai contratti riferiti alle spese già dichiarate alla Ce. Diversamente, per le procedure di appalto avviate dopo tale data, spetterà alle autorità di gestione correggere tutte le spese interessate dalla limitazione ingiustificata al subappalto dichiarate ai servizi, comprese le spese relative agli esercizi contabili precedenti. In ultimo, la Ce, menzionando l’art.143 del Reg. 1303/2013, ha precisato che, tale contributo Ue parzialmente annullato potrà essere riutilizzato nell’ambito dello stesso programma operativo.

Dopo oltre due anni di comunicazioni e confronti, dove non sono mancate le divergenze, ci si avvia quindi verso una svolta. Nei prossimi mesi, infatti, i servizi avvieranno procedure formali di rettifica finanziaria e nel corso di tali procedure, le autorità italiane potranno accettare le rettifiche proposte o dimostrare che l’incidenza dell’irregolarità sia inferiore a quella stimata dalla Commissione e questo sarà possibile utilizzando i risultati dei campioni rappresentativi controllati delle autorità di audit. Resta inteso che, spetterà allo Stato membro, ovvero all’Amministrazione regionale, scegliere se, a seguito delle rettifiche finanziare si procederà al recupero dell’indebito vantaggio tratto dai beneficiari oppure verrà garantita la copertura di tale quota rettificata attraverso l’utilizzo di risorse nazionali alternative.

La risoluzione di tale questione, unitamente al proseguimento dell’uniformazione della nostra normativa a quella comunitaria in materia di subappalto, presenta implicazioni importanti anche rispetto agli investimenti futuri, sia in materia di spese a valere sul PNRR, che relativamente alla Programmazione 2021-27 dei fondi SIE. Resta, tuttavia, un tema di fondo, che attiene, più in generale, alla validità delle motivazioni che avevano spinto il nostro Paese a adottare una normativa stringente in materia di subappalto: scongiurare quanto più possibile i potenziali rischi di frodi o di infiltrazioni. Un tema che resta valido e che – alla luce della mole di risorse per investimenti che si concentrano sui nostri territori – va affrontato anzitutto rinforzando il sistema di garanzie, controlli e autotutele proprie della nostra Pubblica amministrazione. Una sfida importante – per la quale il PNRR prevede apposite risorse – che, per altro verso, servirà ad ottemperare a una delle costanti richieste che ritroviamo nei Country report destinati all’Italia e che, se vinta restituirà un sistema-Paese più forte, autorevole e aperto anche alla concorrenza.

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