Fondi SIE e PNRR: la divaricazione tra programmazione territoriale e il perseguimento della performance. Il grande bivio dei fondi europei

di Felice Fasolino

Negli ultimi anni l’Italia è diventata il laboratorio della più grande transizione amministrativa e finanziaria della storia europea recente nella gestione dei fondi provenienti da fonti UE. Chi si occupa di programmazione economica o lavora nella, o con, la pubblica amministrazione si trova a navigare tra due galassie parallele: da un lato i tradizionali Fondi Strutturali e di Investimento Europei (SIE), rappresentati in primis dal FESR (Fondo Europeo di Sviluppo Regionale); dall’altro l’imponente PNRR (Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza), braccio operativo del programma transitorio NextGenerationEU. Ma cosa cambia all’atto pratico tra questi due giganti finanziari? Tanto e su tanti aspetti. Sul piano metodologico cosa sta accadendo? Se non una rivoluzione, almeno una metamorfosi. Siamo alle prese con un “Leviatano”, un mostro a due teste. Soffermiamoci su alcuni indicatori sintetici che caratterizzano i due modelli:

I Programmi Regionali FESR hanno la finalità di ridurre il divario tra i livelli di sviluppo delle varie regioni europee, contrastando il declino di quelle meno favorite e di incidere, con interventi strutturali con un orizzonte di lungo periodo (pianificazioni che si sviluppano per un decennio) puntando a riforme di sistema e infrastrutture destinate a rimanere nel tempo. Il PNRR (disciplinato dal Regolamento (UE) 2021/24) è nato per rispondere a uno shock: la crisi pandemica ed economica. La sua finalità è anticiclica e acceleratrice. Il PNRR non punta solo a finanziare opere, ma pretende riforme strutturali immediate (dalla giustizia alla PA) per rendere il Paese più resiliente, verde e digitale. Una differenza che coinvolge (e a volte disorienta) la macchina amministrativa italiana nel metodo di rendicontazione che per sintetizzare si è spostato dal “quanto spendi” al “cosa realizzi”. Nel FESR vige la logica del costo effettivo. Il beneficiario (pubblico o privato) riceve i fondi dimostrando, fattura alla mano, ogni singolo centesimo speso. Se la spesa è ammissibile e tracciata, l’Europa rimborsa. Il focus è sul processo e sulla conformità formale della spesa. Il PNRR (anche per la sua connotazione temporale) introduce la logica della performance. All’Europa non interessa (almeno fino ad ora, poi vedremo in sede dei controlli) quanti decreti o fatture sono stati firmati, ma quanti asili nido sono stati effettivamente aperti o quanti chilometri di ferrovia sono stati posati. L’erogazione dei fondi è rigidamente legata al raggiungimento di milestone (traguardi qualitativi, come l’entrata in vigore di una legge) e target (obiettivi quantitativi, come il numero di imprese digitalizzate). Se salta anche un solo obiettivo, l’intera rata nazionale viene congelata.

A questo si aggiunge la rigidità temporale. Mentre il FESR beneficia della regola del “N+3” (i fondi impegnati in un anno possono essere spesi nei tre anni successivi), il PNRR ha un timer di precisione fisso. Nessuna proroga è ammessa ne è prevista. Diciamo che entro quest’anno “tutto dev’essere compiuto” (un po’ come nella evangelica enunciazione). Un’altra novità, almeno finora, coinvolge la strutturazione dei modelli di governance e delle verifiche o meccanismi di controllo che regolamentano le rispettive procedure. Nel FESR l’interlocutore è l’Autorità di Gestione (la Regione nei programmi regionali o l’ente centrale nei programmi a tiratura nazionale). Nel PNRR la regia è nelle mani dei Ministeri e del Ministero dell’Economia e delle Finanze (MEF), e tutto passa attraverso un’unica piattaforma informatica nazionale (il sistema ReGiS). Le strutture amministrative si trovano ad agire e a far coesistere questi due binari con strumenti e personale non sempre adeguatamente dimensionato ad affrontare una mole così elevata di flussi amministrativi, finanziari e procedurali, dove non mancano le turbolenze che aggiungono pressione e tensioni al sistema Italia. Il PNRR vive una corsa contro il tempo.

L’Italia è riuscita a incassare le rate centrali del piano, anche se non in maniera indolore (con azioni correttive importanti e dispendiose che hanno portato alla rimodulazione del piano e dei progetti più in ritardo spostandoli su altre fonti di finanziamento) e dovremo misurare nei prossimi mesi e forse anni gli effetti che quest’operazione ha comportato e comporterà. La spesa sul campo da parte degli enti locali (i Soggetti Attuatori) ha incontrato colli di bottiglia dovuti alla carenza di personale tecnico e all’inflazione dei costi delle materie prime, alle potenzialità operative dei fornitori, alle procedure e agli iter amministrativi. I cantieri della fase finale del piano procedono a tappe forzate per evitare il disimpegno di fine 2026.

Questa concentrazione di sforzi sul PNRR ha inevitabilmente rallentato la partenza dei Programmi Regionali FESR 2021-2027. Molte amministrazioni, sature nella loro capacità gestionale, hanno dovuto dare priorità alle scadenze perentorie del Piano di Ripresa. Di conseguenza, l’attuazione del FESR sta registrando l’avvio effettivo in ritardo. Le sfide aperte richiedono di misurare l’impatto reale della spesa pubblica oltre l’emergenza, valutando se gli obiettivi quantitativi si tradurranno in una crescita stabile. Il modello preferibile per il futuro emerge da una sintesi tra la logica orientata ai risultati del PNRR e la flessibilità temporale dei fondi FESR. La coesistenza forzata tra PNRR e FESR ha innescato un cortocircuito metodologico che merita una riflessione profonda, poiché tocca il cuore stesso della capacità di programmazione economica del Paese. Quella che stiamo vivendo non è una semplice transizione burocratica, ma un cambio di paradigma che rischia di sacrificare l’efficacia strutturale a lungo termine sull’altare della performance procedurale a breve termine.