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Il ruolo degli Enti Locali nell’implementazione del PNRR e delle Politiche di Coesione

Un Reportage dalla  XLIV Conferenza Scientifica Annuale di Economia Regionale

di Gaetano Di Palo

La riduzione delle disuguaglianze sociali e territoriali sia in termini di servizi offerti alla collettività ed a tutela del territorio, sia a livello di ammodernamento e arricchimento delle infrastrutture è uno dei principali obiettivi del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza, peraltro anche in buona parte coincidente con i propositi di riavvicinamento delle condizioni strutturali ed allineamento dei diritti di cittadinanza tra le regioni europee che le Politiche di Coesione perseguono con risultati non sempre convincenti[1], oramai da più di vent’anni[2]. In effetti a partire dal 2000 soltanto quelle regioni UE con livelli più bassi di reddito[3] (in realtà quasi tutte quelle dell’Est Europa) hanno vissuto una stagione di accostamento, mentre l’auspicata – ma non raggiunta – convergenza ha indebolito le economie regionali di Grecia, Francia, Spagna ed in particolar modo dell’Italia le cui regioni “meno sviluppate” hanno seguitato a svilupparsi costantemente al di sotto della media UE. Il fenomeno in verità interessa l’intero Paese, con un forte decelerazione complessiva di tutte le province/regioni incluse le più performanti (Bolzano e Trento, Lombardia e Valle d’Aosta)[4].

Figura 1 – Graduatoria Regioni italiane nel Ranking Europeo

Fonte: Elaborazioni Istat su dati Eurostat

A ben vedere dunque non è quindi affatto una manifestazione casuale che una porzione delle dotazioni per investimenti così come previsti dal PNRR individui come propri destinatari gli enti locali, già a loro volta direttamente (Regioni) ed indirettamente (Comuni, anche nelle varie forme di loro aggregazione) da anni impegnati sul campo nell’erogazione e nell’impiego dei fondi strutturali[5]. Non è poi sterile aggiungere che tale evidente coincidenza non si limita alla mera comunione di obiettivi, bensì si riproduce anche sull’asse dei tempi: allorquando all’implementazione delle misure del PNRR si affianca – e sembra debba procedere di pari passo (anzi leggermente più accelerato) – l’inizio, peraltro invece frenato, della Programmazione FESR e FSE 2021-2027..

Se da più voci si evidenzia come chiaramente tale circostanza rappresenti una irripetibile occasione per colmare molti dei divari ormai divenuti strutturali, al tempo stesso il momento storico si accompagna anche ad una ancor più sovente denunciata situazione di criticità visto che rispetto agli enti locali si lamenta sempre più diffusamente la mancanza di strutture, strumenti e professionalità sufficientemente proporzionate al notevole sforzo richiesto loro e quindi una loro quasi congenita inefficienza progettuale ed operativa – al punto da renderne difficile il conformarsi ai tempi brevi di implementazione. Tuttavia buona parte del destino degli esiti della transizione ecologica e digitale, dell’inclusione sociale e dei servizi a tutela della salute (previste dall’attuazione del PNRR e dell’implementazione delle Politiche di Coesione) appare sempre più legato all’adeguatezza delle strutture tecniche-amministrative periferiche ed al loro capitale umano, giacché agli enti locali viene richiesto non soltanto di presentare proposte e progetti, ma di essere protagonisti nella loro realizzazione[6] con la responsabilità di gestione di flussi finanziari ingenti, o comunque eccezionali, e dei controlli sulla regolarità delle spese e delle procedure.

La questione così  posta è di notevole ed attuale interesse, tant’è che vi è stata dedicata una apposita Sessione coordinata da IFEL Campania alla XLIV Conferenza Scientifica Annuale di Economia Regionale svoltasi a Napoli il 6-8 settembre 2023,.  Dai suoi lavori, sia in termini di paper presentati che dai commenti e dal dibattito ad essi conseguiti, sono emerse interessanti prospettive sul tema considerato, accompagnate da misurazioni molto dettagliate dei fenomeni, ed interessanti nuove suggestioni frutto di analisi quali-quantitative di elevato rigore scientifico.

Una delle principali questioni di fondo poste durante la Sessione è consistita proprio nell’analisi e nella misurazione di un supposto miglioramento organizzativo nella pianificazione e gestione delle risorse finanziarie e dell’intensità dell’impatto derivato dall’implementazione delle azioni in virtù di una gestione centralizzata delle Politiche di Coesione.  Un’analisi molto interessante a tal proposito è stata presentata durante dai membri del Joint Research Centre della Commissione Europea riguardante ipotesi d’estensione ad altri fondi del modello di “performance budgeting” del PNRR.  Lo studio condotto prende in esame un gruppo di Paesi dove sussiste una “massa critica” di programmi sia regionali che nazionali (Spagna, Portogallo, Italia) con il suo focus circoscritto al FESR e agli indicatori di output. ed effettua una comparazione della performance dei programmi nazionali e regionali in termini di media e media ponderata (per budget corrispondente) del tasso di successo dei target, il risultato ottenuto è stato poi utilizzato come variabile dipendente per una regressione finalizzata a individuare alcune possibili determinanti delle performance diverse tra programmi.  Le risultanze mostrano un elevato tasso di modifiche agli obiettivi di output durante l’intera durata dei programmi, che evidenzia le maggiori difficoltà nel definire valori target realistici specie in alcune aree tematiche che sono più colpite dai cambiamenti. Inoltre le differenze significative tra i Paesi laddove a maggiori stanziamenti nazionali non corrispondono necessariamente tassi di cambiamento più elevati.

Figura 2 – Correlazione tra cambiamenti negli indicatori e allocazione delle risorse

Fonte: European Commission Joint Research Centre

In un lavoro svolto dall’Università di Roma Tre, e presentato durante la Sessione, è stata invece empiricamente dimostrata e misurata la trasformazione positiva in termini di Qualità Istituzionale originata dall’attuazione delle Politiche di Coesione. Sono stati confrontati progetti di sviluppo regionale gestiti secondo le regole dell’UE con progetti con caratteristiche molto simili passati alle regole nazionali per motivi esogeni alla loro performance. L’analisi si basa sul caso dell’Italia e prende in esame l’attuazione di progetti infrastrutturali “sul campo”, al fine di cogliere il “valore aggiunto” dell’UE in termini di risultati ottenuti.  Sfruttando un dataset unico a livello di progetto (OpenCoesione) e concentrandosi su una regione meno sviluppata (la Puglia), è stata confrontata l’attuazione di progetti infrastrutturali che sono simili in tutto, tranne che per il fatto di essere finanziati o meno nel quadro dell’UE. I risultati suggeriscono che i progetti che non sono afferenti ai programmi UE registrano progressi finanziari più lenti rispetto alle loro controparti rimaste nei programmi UE. I progetti infrastrutturali attuati secondo le regole dell’UE ottengono risultati migliori rispetto ai loro corrispondenti “statistici nazionali” e questo è particolarmente vero per i progetti gestiti a livello regionale e nelle aree in cui le istituzioni locali sono più deboli. Questi risultati offrono una prova del valore aggiunto dell’Unione Europea come strumento di rottura ed in controtendenza al rapporto tra bassa qualità istituzionale e mancato sviluppo economico con implicazioni significative al di là della Politica di Coesione, come i programmi finanziati nell’ambito PNRR.

Il secondo aspetto del tema trattato nella Sessione riguarda per l’appunto non soltanto la qualità istituzionale, bensì la possibilità finanziaria di svolgere azioni ad impatto sul territorio. Il paper presentato da IFEL Nazionale ha dunque passato in rassegna le dotazioni finanziarie sulle quali gli enti locali possono effettivamente contare per implementare le misure del PNRR. Attraverso una ricognizione dei decreti e delle graduatorie PNRR pubblicate dalle Amministrazioni titolari, è stato ricostruito un quadro complessivo delle assegnazioni PNRR che vedono i comuni come enti beneficiari, scomponendo le risorse a livello territoriale per Missione e Componente. Successivamente, mediante l’utilizzo dei dati ANAC relativi a tutte le fasi del procedimento, è stato analizzato lo stato di avanzamento dei progetti in capo ai comuni, a partire dall’aggiudicazione fino alla chiusura dei contratti. Particolare attenzione è stata dedicata alle problematiche di attuazione degli interventi connesse al costante impoverimento degli organici comunali, all’esigenza di azioni concrete a supporto della capacità amministrativa e naturalmente alle notevoli preoccupazioni riguardanti la ventilata revisione e conseguente forte riduzione dei fondi PNRR assegnati ai comuni.

Figura 3 – Gare PNRR/PNC bandite, composizione % per soggetti committenti, luglio 2022-15 giugno 2023

Fonte: Elaborazione IFEL-Fondazione ANCI su ANAC, 2023

Eppure, come ampiamente descritto durante i lavori della Sessione da IRPET nella presentazione dei risultati di una propria indagine, molti investimenti riconducibili a quelli promossi nell’ambito del PNRR riguardano interventi di rigenerazione territoriale. Questi si basano su un insieme integrato di politiche mirate e calate nei contesti e che occorrono da un lato per innescare trasformazioni nella prospettiva di una ben declinata riqualificazione ambientale e sociale, dall’altro, più segnatamente a rigenerare le periferie delle città metropolitane migliorandone la qualità urbana e l’accessibilità. La forte connotazione dell’aderenza al contesto è ancor più fondamentale nell’altro filone di investimenti di natura prettamente territoriale che è invece rivolto ad arginare gli squilibri, in particolare potenziando l’attrattività dei  borghi, per contrastare l’esodo demografico e aumentarne le potenzialità turistiche e quindi richiederebbe il riconoscimento di un ruolo propositivo ed attivo dei territori e degli enti locali che li amministrano.. Del resto, a dispetto della tanto declamata inadeguatezza istituzionale degli enti locali a chiusura della Sessione è stata presentata una best practice: la gestione di successo di un progetto complesso da parte di un ente locale quale la Regione Campania e cioè l’organizzazione e gestione del Mega-evento: ”Universiadi 2019”. Un progetto-evento che ha coinvolto ben 118 Paesi, 9.300 atleti, 13 giorni di competizione, utilizzando 60 impianti distribuiti sulle 5 province campane coinvolte e diffuso da 150 media internazionali in 70 Paesi e che ha generato una affluenza di 1.500.000 turisti;  ed in cui l’ente locale ha raccolto e gestito € 22.071.000 a valere sul FAS 2000/2006, € 249.000.000 di cui € 99.000.000,00 a valere sul POC 2014/2020 e € 150.000.000, a valere sul Patto per il Sud sottoscritto dalla Regione  Campania e dal Presidente del Consiglio dei Ministri.

In definitiva il mai sopito dibattito sul tema della capacità istituzionale ed amministrativa dei soggetti pubblici locali deputati tanto alla regia quanto alla realizzazione diretta di azioni ed investimenti, si è dunque riacceso in occasione dell’aggiunta alle Politiche di Coesione di obiettivi e risorse eccezionali (PNRR) tanto più che queste ultime, com’è noto, sono associate ad un asse dei tempi estremamente ridotto e denso di deadline. Pertanto i timori, peraltro non nuovi, di una incapacità propositiva e gestionale degli enti locali che di norma ispirano il Governo centrale ad avocare a sé determinati poteri in via sostitutiva o surrogatoria allo scopo di garantire che determinate misure ed interventi vengano comunque realizzati, sembrano riapparire. Tuttavia giova avvertire che tali pratiche, oltre a rischiare semplicemente di spostare il problema dalla “periferia” al “centro” e lasciarlo comunque irrisolto a causa di una congestione per  iperaccentramento della responsabilità delle risorse, possono anche creare un forte e diffuso (peraltro a vari livelli e a vari gradi) scollamento tra l’investimento/intervento, l’effettivo fabbisogno particolare dei tanti e singoli territori ed il conseguente impatto.

[1] Cfr. Cerqua, Pellegrini (2018). Are we spending too much to grow? The case of Structural Funds. Journal of Regional Science, 2018 .Volume 58, Issue 3, June 2018,  pages 535-563

[2] Senato della Repubblica, Spending for Growth? 30 years of EU policies for deprived areas: the impact of cohesion in Italy and Europe, Roma, 2018.

[3] Senato della Repubblica, The Impact of Cohesion Policies in Europe and Italy, Documento di valutazione n. 11, Roma, 2018.

[4] ISTAT, Focus: La politica di coesione e il Mezzogiorno  vent’anni di mancata convergenza., Roma. 13 giugno, 2023.

[5] Coppola,  Destefanis, Di Serio, Fragetta  European Structural Investment Funds Multipliers in the Italian Regions. In Cities and Regions in Transition Pag.203-224 Milano Franco Angeli.

[6] Fondazione IFEL, Le Strategie territoriali nella Politica di coesione 2021-2027. Agenda territoriale nazionale e Ruolo dei Comuni italiani, Marzo 2023.

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