Governance territoriale, sviluppo endogeno e programmazione negoziata. I PIV-Masterplan della Regione Campania

di Annapaola Voto e Felice Fasolino

Analizzando l’evoluzione dei modelli di governance territoriale, con riferimento a quanto previsto nel PR Campania FESR 2021/2027 per le politiche di sviluppo territoriale delle aree comprensoriali, si incontra un modello che si prefigge l’integrazione tra la concertazione istituzionale e le tecniche di co-progettazione. Si tratta dei Programmi Integrati di Valorizzazione (PIV) Masterplan della Regione Campania. Da un punto di vista metodologico l’approccio è dichiaratamente ispirato alle policy dello sviluppo locale endogeno di matrice meridionalista (modello dello sviluppo locale e più specificatamente riconducibile come sosterrò di seguito al cd modello Scassellati) e l’approccio sociologico e socio concertativo (scuola Censis riconducibile a Giuseppe De Rita). L’ipotesi è di analizzare come la pianificazione di area comprensoriale rappresenti un punto di convergenza tra l’istanza programmatoria sovraordinata e la valorizzazione del capitale locale latente, guidata dal quadro programmatico del Documento Regionale di Indirizzo Strategico (DRIS) e dalla visione di sviluppo territoriale integrato del PR Campania FESR 2021/2027. La transizione dei modelli di pianificazione pubblica, da logiche centralizzate (top-down) a paradigmi diretti dal territorio (place-based / bottom-up), trova riferimento formale nel quadro regolamentare della Politica di Coesione europea.

Il Regolamento (UE) 2021/1060 prevede l’Obiettivo di Policy 5 (OP 5), dedicato a “Un’Europa più vicina ai cittadini grazie alla promozione dello sviluppo sostenibile e integrato di tutti i tipi di territorio”. Il Regolamento (UE) 2021/1058 estende il supporto del FESR oltre le tradizionali cittadine medie e aree interne, anche ad “altri sistemi territoriali” o “aree vaste”. Il Quadro Strategico Regionale (DRIS) funge da quadro programmatorio unitario per l’identificazione delle priorità dei fondi strutturali e del Fondo Sviluppo e Coesione. Il Documento Strategico per lo Sviluppo Territoriale disciplina l’attivazione dei progetti di area vasta e definisce i criteri per favorire la territorializzazione delle risorse pubbliche e per implementare strategie macro ambientali volte a generare nuovo sviluppo inclusivo, occupazionale e sostenibile. La Priorità 5 (Sviluppo Territoriale Integrato) del PR Campania FESR 21-27 esprime la visione della Regione Campania come un sistema policentrico in cui la dimensione geografica è il motore dello sviluppo sociale ed economico. La visione strategica del programma scardina la vecchia frammentazione parcellizzata e organizza il territorio regionale secondo un’architettura che prevede tra i livelli funzionali, oltre alle città (metropolitana, medie e poli urbani) e alle aree interne, una sorta di aree cerniera con sistemi territoriali omogenei e ultracomunali, oltre i confini censuari dei singoli comuni, (come le fasce costiere e i grandi corridoi produttivi) gestiti mediante la programmazione negoziata. L’architettura concettuale dello sviluppo dal basso in Italia si è strutturata attorno a una dialettica sociologica e metodologica, in cui due fondamentali riferimenti teorici sono rappresentati dall’operatività economica di Ubaldo Scassellati e dal pensiero “sommerso” e autonomista di Giuseppe De Rita.

L’energia vitale e identitaria del territorio (De Rita) viene ingegnerizzata e protetta da un’agenzia tecnica di governance a performance garantita (Scassellati/UE). I modelli non sono però antagonisti e la sintesi di questi approcci definisce lo sviluppo locale non come un esito meccanico della spesa pubblica, ma come un processo di emersione del capitale
sociale latente:

• l’autoregolazione comunitaria (De Rita): Il contributo risiede nella valorizzazione del “vissuto” territoriale e delle forze socioeconomiche spontanee. Lo sviluppo non può essere pianificato a tavolino da tecnocrazie distanti, deve poggiare sulle micro-reti identitarie, sul particolarismo locale inteso come energia produttiva (lo “sviluppo a macchia d’olio”) e sulla capacità delle comunità di autoregolarsi e riconoscersi in una vocazione comune.
• l’ingegneria dei patti (Scassellati): se De Rita teorizza la vitalità del sommerso, Scassellati avverte il rischio che lo spontaneismo si traduca in frammentazione o isolamento. Il suo approccio introduce l’ingegneria istituzionale: la forza vitale del territorio (De Rita) deve essere intercettata, formalizzata e organizzata dall’Agente di Sviluppo Locale, il quale agisce come traduttore tecnico e catalizzatore trans-comunale, strutturando il Contratto Trilaterale (istituzioni, imprese, forze
  sociali).

La programmazione negoziata applicata alle aree comprensoriali eredita l’impostazione strutturale del modello di sviluppo locale elaborato da Ubaldo Scassellati durante la stagione dei Patti Territoriali. Il modello si distacca dal distributivismo assistenziale introducendo tre elementi organizzative:
• L’Agente di sviluppo (soggetto intermedio o professionista dello sviluppo) quale catalizzatore di reti: il processo negoziale richiede un’agenzia tecnica, capace di superare le asimmetrie informative dei micro-comuni, mappare le risorse endogene latenti e comporre i conflitti istituzionali legati al campanilismo.
• La contrattualizzazione trilaterale: la concertazione evolve da mera dichiarazione di intenti politici a vincolo giuridico-economico. il partenariato pubblico-privato prevede impegni sinallagmatici stabili: la pubblica amministrazione fornisce la semplificazione burocratica e l’infrastrutturazione primaria; i privati co-investono garantendo precise ricadute occupazionali sul territorio.
• La massa critica comprensoriale: la pianificazione supera i confini amministrativi municipali per coincidere con geografie economiche reali, configurando aggregazioni d’area vasta atte a generare economie di scala. La sintesi metodologica stabilisce che la pianificazione strategica ha successo solo se l’agente tecnico non si impone come un pianificatore top-down, ma si fa facilitatore di processi, codificando le aspirazioni della comunità all’interno di regole amministrative certe ed efficienti. I Programmi Integrati di Valorizzazione (PIV) della Regione Campania non nascono nel vuoto metodologico, ma rappresentano un tentativo di evoluzione tecnico amministrativa degli strumenti della programmazione negoziata degli anni novanta e duemila (Patti Territoriali, Contratti di Programma, Contratti di Quartiere). La transizione storica evidenzia un salto di qualità metodologico, dettato dall’obiettivo di superare i limiti strutturali della prima stagione programmatoria:

• dal finanziamento parcellizzato alla coerenza di filiera: i vecchi strumenti hanno sofferto, spesso, di una deriva “sommatoria”, in cui l’aggregazione dal basso si risolveva in una lista della spesa di microprogetti comunali scollegati tra loro. I PIV campani ereditano l’approccio dal basso, ma lo vincolano alla “coerenza di filiera d’area vasta” definita dal Masterplan, orientandosi al tentativo di evitare la frammentazione dei fondi.
• Dallo spontaneismo giuridico all’integrazione con i fondi UE: i primi strumenti negoziali italiani hanno avuto cronici ritardi attuativi dovuti a debolezze finanziarie e farraginosità burocratiche. I PIV tentano di compiere uno scatto evolutivo: integrano la flessibilità concertativa della scuola Scassellati-De Rita direttamente con i dispositivi normativi e finanziari del PR Campania FESR. Questo significa che il dialogo territoriale trova immediata copertura finanziaria e rigorosi binari
  procedurali d’attivazione.
  • L’ingegnerizzazione della performance e il target management: se la vecchia programmazione negoziata si esauriva spesso al momento della firma del Patto, il modello PIV introduce l’accountability europea. La co-progettazione territoriale viene sottoposta alle regole del Logical Framework Approach (LFA) e al rispetto del principio Do No Significant Harm (DNSH). I finanziamenti non premiano più la sola spesa, ma il raggiungimento di precisi indicatori di risultato (es. tonnellate di co2 ridotte, posti di lavoro creati, metri quadri di suolo rigenerato).

La Regione Campania ha inserito i Masterplan all’interno della Priorità 5 del PR Campania FESR per l’attuazione di “progetti emblematici”, supportati da specifici stanziamenti per sbloccare opere pubbliche a forte impatto. L’impianto metodologico regionale, validato dal partenariato economico-sociale locale, si articola su ambiti territoriali omogenei e flussi procedurali standardizzati. Il modello campano punta sull’avvicinamento dei territori alle istituzioni dell’Unione Europea per l’adozione di un’ingegneria amministrativa multilivello. I PIV-Masterplan, nati dalle indicazioni programmatiche del DRIS e del Documento Strategico per lo Sviluppo Territoriale, rappresentano la maturazione tecnica e istituzionale della scuola meridionalista
dello sviluppo locale. Integrando l’ascolto identitario di De Rita e il rigore contrattuale di Scassellati con l’architettura dei
target del PR FESR 2021-2027, la governance comprensoriale campana tenta di superare lo spontaneismo frammentato del passato. Il modello si orienta alla co-progettazione dal basso, assicurando l’efficacia strutturale e la sostenibilità di lungo periodo degli investimenti sul territorio.