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La svolta sul lavoro agile nel settore pubblico: consolidamento o passo indietro?

di Claudia Peiti* e Serena Bognanni*

Da ottobre 2021 la modalità ordinaria di svolgimento dell’attività lavorativa del pubblico impiego ritorna ad essere in presenza. Uno snodo naturale che induce al tempo stesso una riflessione sul futuro del lavoro agile, tanto da paventare – un po’ similmente al forte entusiasmo che associava alla sua introduzione il nuovo normale – che il rientro in ufficio faccia fare un passo indietro, non solo allo strumento in sé ma all’innovazione del settore pubblico.

Ad aprile 2021, sempre su questa rivista, ci siamo interrogati sulle prospettive del lavoro agile che sembrava a tutti gli effetti una nuova normalità.

L’invito che ne facevamo era innanzitutto all’osservazione degli esiti di quell’esperimento naturale di vastissima scala che il Covid-19 aveva imposto e stava imponendo al mondo del lavoro pubblico e privato.

Il quadro normativo-organizzativo che disciplinava il lavoro agile era infatti stato impattato da misure di tipo straordinario adottate a causa dell’emergenza sanitaria (Covid-19) e le amministrazioni pubbliche erano state sollecitate a potenziare l’adozione dello smart working attraverso l’individuazione di modalità più semplificate, seppur temporanee, di accesso al lavoro da remoto.

La semplificazione normativa e la necessità di tutelare lo stato di salute del nostro Paese hanno quindi prodotto un effetto senza precedenti nell’introduzione di uno strumento ancora poco diffuso e il cui utilizzo ha trascinato o cercato di trascinare con sé importanti cambiamenti nell’organizzazione, nella tecnologia, nelle risorse umane.

L’effetto emergenziale si è letto nei numeri, se nel 2019 solo il 29% delle pubbliche amministrazioni analizzate dall’Osservatorio sullo smart working del Politecnico di Milano aveva avviato una qualsiasi iniziativa volta all’adozione del lavoro agile, le informazioni a novembre 2020 di Formez PA mostravano le amministrazioni centrali con circa il 70% del personale in smart working, e gli enti locali con circa il 30% del personale, evidenziando anche una pubblica amministrazione che ha investito in infrastrutture tecnologiche[1].

Già a suo tempo, ci interrogavamo se questi numeri fossero sufficienti per dichiarare consolidato questo tipo di strumento e ancora di più per affermare che il cambiamento organizzativo che si rende necessario o ancor meglio che è “propedeutico” ad un suo utilizzo efficace fosse avvenuto.

In parallelo alle nostre riflessioni, complice un allentamento dell’emergenza sanitaria, operava ad aprile 2021 la revisione delle norme sul lavoro agile (D.L. 56/2021) che ridimensionava gli obblighi sulle quote di personale in smart working nella pubblica amministrazione, riportando l’enfasi al percorso di gradualità già auspicato pre-emergenza sanitaria.

È infine con il Dpcm di fine Settembre 2021 che la prestazione in presenza ritorna la modalità ordinaria di svolgimento dell’attività lavorativa nel pubblico[2], rimandando alla normativa pre-emergenza la disciplina del lavoro agile e ribadendo che nelle more della disciplina del lavoro agile da parte del Contratto collettivo nazionale, attualmente in fase di discussione tra Aran e organizzazioni sindacali, l’accesso a tale modalità di lavoro debba avvenire subordinatamente alla garanzia di tutela del servizio fornito e alla presenza di infrastrutture abilitanti[3].

Questo passaggio, che rappresenta uno snodo naturale dovuto al progressivo attenuarsi dell’effetto emergenziale, al tempo stesso porta ad interrogarsi sul futuro del lavoro agile, non solo per lo strumento in sé ma anche, e forse soprattutto, per quell’effetto di trascinamento che lo stesso ha indotto o stava inducendo sulla pubblica amministrazione. Un trascinamento cui tipicamente ci si riferisce come costi di ingresso di un processo di cambiamento/innovazione. In un percorso di causalità che peraltro, come le teorie dell’organizzazione ci insegnano, sarebbe dovuto procedere inversamente.

Il riferimento è alle tecnologie abilitanti ma ancora di più all’utilizzo di modelli organizzativi fondati sulla programmazione e sul perseguimento dei risultati (anziché di ore lavorate), sull’aumento della delega e di un nuovo ruolo della gerarchia, sullo sviluppo delle risorse umane in direzione di maggiore autonomia e responsabilità di risultato.

È chiaro quindi che se da un lato il rientro in ufficio non va letto frettolosamente come la cancellazione del lavoro agile e del cambiamento imposto, dall’altro è proprio sulla valorizzazione di quanto appreso che si giocherà il consolidamento o il passo indietro del settore pubblico.

Il primo riferimento al lavoro agile, introdotto per la pubblica amministrazione nel 2015 (L. 214/2015) cui era seguita una direttiva del Dipartimento della Funzione Pubblica (cosiddetta Direttiva Madia) del 2017, lo poneva in un contesto di natura sperimentale, la cui finalità era promuovere l’utilizzo nelle amministrazioni di modalità flessibili di lavoro principalmente al fine di assecondare le esigenze di conciliazione di vita-lavoro, ma anche un’organizzazione orientata al raggiungimento degli obiettivi e alla valutazione dei risultati e quindi delle performance professionali e organizzative. In realtà, quindi, dal 2017 al periodo pre-pandemia da Covid-19, il suo utilizzo era rimasto marginale e confinato principalmente alle esigenze di conciliazione vita-lavoro.

Con l’emergenza sanitaria, l’innalzamento degli obblighi minimi di personale in lavoro agile ha indotto una conoscenza dello strumento finora non esplorata, rendendola peraltro un fattore scatenante di altri elementi di cambiamento, necessari affinché le amministrazioni iniziassero a dotarsi dei requisiti per la sua adozione ma anche più volte auspicati anche in assenza del lavoro agile (adeguamento tecnologico, revisione dei processi, lavoro per obiettivi e risultati, ecc.).

Il ritorno alla normativa pre-emergenziale riposiziona l’accento sulla totale autonomia delle singole amministrazioni nell’organizzazione del lavoro degli uffici. Ma ciò non deve voler dire abbandonare l’idea di rendere smart il lavoro, ovvero rendere operativa l’idea che il lavoro venga svolto di volta in volta nel “luogo” che meglio si presta non solo allo svolgimento della prestazione lavorativa ma alla realizzazione più efficace del servizio al cittadino (online, in presenza, decentrato).

La scelta di fare un passo indietro sulle quote di personale in lavoro agile probabilmente cela anche la consapevolezza che la capacità di accogliere un cambiamento di così larga portata ha trovato le amministrazioni in situazioni di partenza notevolmente differenziate. È tuttavia importante non trascurare i cambiamenti raggiunti e interrogarsi su come veicolare la conoscenza appresa, affinché questa non vada persa ma possa essere utilizzata per supportare chi è indietro e far avanzare chi ha già sperimentato. La grande sfida che attende il futuro del lavoro agile nel settore pubblico è dunque quella di tenere insieme digitalizzazione, cambiamento organizzativo, autonomia degli operatori. Per raggiungere questi obiettivi sono necessari i giusti incentivi.

Nell’approfondimento delle esperienze già avvenute è a nostro avviso la risposta per il disegno degli incentivi. L’emergenza sanitaria e le amministrazioni hanno fatto la loro parte sperimentando soluzioni organizzative diverse e fornendo un terreno fertile affinché si possano davvero individuare benefici e criticità dello strumento. Ora serve innanzitutto mettere a sistema le esperienze, capendo se e come il lavoro agile può essere uno strumento che migliora l’amministrazione da un lato e aggiunge soddisfazione al lavoratore dall’altro.

Restituire e valorizzare è anche l’auspicio che sembra arrivare dall’osservatorio nazionale sul lavoro agile in seno al Dipartimento delle Funzione Pubblica, che in collaborazione con l’Università di Ferrara, ha analizzato 34 Piani Organizzativi delle amministrazioni centrali. Nella stessa direzione, i cui esiti sono stati in parte già ripresi nel nostro precedente articolo (l’impatto dirompente del lavoro agile: quali prospettive?), è l’indagine promossa da IFEL Campania in collaborazione con REF Ricerche e in cui gli spunti di restituzione sono innumerevoli.

Nello studio si valorizza, ad esempio, il ruolo della consapevolezza delle amministrazioni rispetto alle competenze della propria utenza. Un’utenza con competenza digitale bassa, se non viene “accompagnata” con periodi di tutoraggio o campagne di informazione/formazione per l’utilizzo dei nuovi servizi, rischia di rendere inefficace l’introduzione dei servizi online.

Un indirizzo pratico che viene dall’indagine è inoltre che la transizione verso il digitale non è un mero switch del servizio non digitale/digitale ma un percorso che in alcuni casi può durare diversi anni e che parte da una chiara identificazione di come vanno ridisegnati i processi a fronte delle possibilità che la tecnologia offre. Quando un processo è complesso (non sequenziale), tecnologie di cooperative working possono essere introdotte, ma il loro successo è legato ad un disegno delle interazioni richieste dall’attività oggetto di analisi.

Lo studio restituisce indirizzi anche sulla formazione dei lavoratori coinvolti, mettendo in evidenza ad esempio come sulle competenze digitali, una formazione dedicata e non generalizzata favorisce l’apprendimento in presenza di differenziazioni alte nelle competenze digitali, soprattutto quando vi è un legame inverso rispetto al ruolo ricoperto.

Sulle preferenze dei lavoratori per lo smart working, l’indagine sottolinea, infine, come la prossimità casa-comune nei centri piccoli, l’importanza delle relazioni interpersonali, fino all’individuazione dell’ufficio come “seconda casa” siano tutti elementi che controbilanciano gli elementi positivi legati allo smart working e che l’amministrazione deve includere nel proprio processo di decisione strategica.

[1] Durante l’emergenza, un investimento mirato in tecnologia ha interessato circa la metà degli enti pubblici. È quanto rileva la Banca d’Italia nella sua indagine sull’evolversi dell’adozione dello smart working nella pubblica amministrazione durante la situazione emergenziale. Nel campione di indagine, inoltre, oltre al 60% degli enti che ha investito nel potenziamento delle dotazioni individuali, la metà degli enti ha investito nell’infrastruttura tecnica dell’ente e circa il 45% in sviluppi tecnici specifici.

[2] A decorrere dal 15/10, l’estensione dell’obbligo della certificazione verde Covid-19 a tutti i lavoratori pubblici ha posto le basi per superare l’utilizzo del lavoro agile quale strumento di contrasto al fenomeno epidemiologico, Dpcm del 23 settembre 2021

[3] In una nota del 23 Settembre il Dipartimento della Funzione Pubblica precisa che l’adozione del lavoro agile non deve in alcun modo pregiudicare o ridurre la fruizione dei servizi resi all’amministrazione a favore degli utenti; l’amministrazione deve disporre di una piattaforma digitale o di un cloud o comunque di strumenti tecnologici idonei a garantire la sicurezza delle comunicazioni tra lavoratore e amministrazione; deve aver previsto un piano di smaltimento degli arretrati e deve fornire al personale i devices necessari.

*REF Ricerche

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