di Gaetano Di Palo
Nel panorama sempre più interconnesso delle politiche pubbliche emerge con crescente urgenza la necessità di superare l’approccio settoriale per adottare invece una visione sistemica e più integrata. La Policy Coherence for Sustainable Development (PCSD) rappresenta una risposta metodologica a questa esigenza, configurandosi come strumento analitico e operativo fondamentale per i decisori pubblici.
Introdotta formalmente con l’Agenda 2030 delle Nazioni Unite nel 2015[1], la PCSD nasce infatti dalla consapevolezza che le politiche pubbliche producono effetti che trascendono i confini geografici e temporali delle autorità competenti da cui promanano. L’approccio tradizionale, basato su disamine, determinazioni e soluzioni settoriali, conserva intrinseci limiti strutturali[2] dovuti alla complessità dei contesti: decisioni apparentemente razionali a livello settoriale e/o locale possono generare esternalità negative significative su scala più ampia e/o comprometterne la sostenibilità a lungo termine[3]. D’altronde la pandemia ha accelerato questa presa di coscienza, evidenziando come eventi sistemici possano vanificare decenni di progresso.
In questo contesto, la PCSD emerge dunque non più come opzione metodologica, ma come necessità operativa per garantire l’efficacia e la legittimità dell’azione pubblica configurandosi come approccio metodologico volto a garantire che le politiche pubbliche non compromettano lo sviluppo sostenibile, né nella dimensione territoriale (impatti su altre aree e contesti siano essi limitrofi o lontani), né in quella temporale (effetti sulle generazioni future). L’obiettivo strategico consiste nell’integrazione sistematica dei quattro pilastri della sostenibilità – economico, sociale, ambientale e di governance – in tutte le fasi del policy cycle.
La Policy Coherence for Sustainable Development struttura l’analisi delle politiche attraverso tre dimensioni fondamentali, ciascuna caratterizzata da specifici parametri di valutazione.
Una prima dimensione è quella locale-temporale che analizza l’equilibrio interno tra i quattro pilastri dello sviluppo sostenibile nella policy considerata. Gli indicatori di valutazione includono la coerenza intra-settoriale tra obiettivi economici, sociali e ambientali e l’allineamento con i principi di buon governo. Sotto il profilo politico-economico le analisi concernono la sostenibilità fiscale e finanziaria delle misure proposte e gli impatti distributivi sui diversi segmenti della popolazione.
A questa va aggiunta la dimensione spaziale-territoriale che valuta le conseguenze ultra-boundary delle politiche, con particolare attenzione a spillover effect su economie partner o dipendenti ed agli impatti su mercati internazionali e catene del valore globali[4] considerando la coerenza con impegni multilaterali e accordi internazionali ed ovviamente gli effetti su flussi migratori e dinamiche geopolitiche.
Fondamentale è infine la dimensione intergenerazionale che analizza la sostenibilità temporale delle politiche attraverso la valutazione di depletion delle risorse naturali, l’analisi degli impatti su capitale umano e tessuto sociale. Su questo piano vanno osservate anche variabili di carattere macroeconomico come la sostenibilità del debito pubblico e degli impegni finanziari e la resilienza delle policy rispetto a shock sistemici.
Una valutazione Policy Coherence for Sustainable Development ex-ante potrebbe suggerire l’integrazione di meccanismi di salvaguardia per aree, categorie, settori e mercati vulnerabili, trasformando o comunque inquadrando singole policy in un intervento sistemico di sviluppo sostenibile. Il caso della PAC ed il suo impatto sui Mercati Mediterranei offre un esempio significativo di come politiche interne, ancorché ragionevolmente sane, possano invece generare effetti sistemici complessi ed indesiderati. La deregolamentazione del settore avicolo europeo, finalizzata al miglioramento dell’efficienza economica interna, ha prodotto conseguenze impreviste sui mercati di Paesi terzi[5], particolarmente quelli africani legati storicamente all’Europa. L’analisi ex post attraverso le tre dimensioni PCSD rivela come tale liberalizzazione abbia effettivamente raggiunto gli obiettivi di efficienza economica a livello europeo (dimensione locale-temporale), ma abbia simultaneamente destabilizzato altri mercati locali fragili attraverso esportazioni a basso costo (dimensione spaziale-territoriale), compromettendo la resilienza alimentare a medio-lungo termine di intere regioni[6] (dimensione intergenerazionale).
Anche il Green Deal europeo rappresenta un caso particolarmente rilevante per comprendere l’applicazione della Policy Coherence for Sustainable Development in contesti geograficamente e culturalmente vicini alla realtà italiana. Infatti la strategia di decarbonizzazione europea, pur rappresentando una necessità ambientale indiscutibile, ha generato sfide complesse per le regioni tradizionalmente dipendenti dall’industria carbonifera[7]: dalla Polonia alla Germania, dall’Inghilterra e Galles alle aree industriali del Nord Italia. L’approccio PCSD evidenzia come la transizione energetica richieda un bilanciamento sofisticato tra obiettivi ambientali globali e sostenibilità sociale locale[8]. La dimensione locale-temporale impone di considerare gli impatti occupazionali e sociali immediati delle politiche di phase-out, mentre la dimensione spaziale-territoriale richiede di valutare come la transizione europea possa influenzare i mercati energetici globali e le economie dipendenti dalle esportazioni fossili. La dimensione intergenerazionale, infine, obbliga a considerare non solo la sostenibilità ambientale a lungo termine, ma anche la resilienza sociale e economica delle comunità in transizione. In effetti il Just Transition Fund europeo rappresenta proprio un tentativo di applicazione pratica dei principi PCSD, integrando obiettivi ambientali e coesione sociale attraverso un approccio temporale esteso[9].
L’implementazione della PCSD richiede l’integrazione di specifici strumenti analitici nel policy cycle, trasformando ogni fase del processo decisionale in un momento di valutazione multidimensionale. Durante la fase di agenda setting, diventa essenziale ampliare la tradizionale mappatura degli stakeholder per includere attori extra-contesto geografico/settoriale e rappresentanti degli interessi delle generazioni future, mentre l’analisi preliminare deve necessariamente considerare i potenziali spillover effect e la coerenza con framework internazionali come gli SDGs e gli accordi multilaterali vigenti. La fase di formulazione di policy richiede quindi un approccio metodologico più sofisticato, integrando impact assessment multidimensionali che considerino simultaneamente aspetti economici, sociali, ambientali e di governance. Questo processo deve includere consultazioni allargate (geograficamente, settorialmente e intergenerazionali) con i contesti potenzialmente affetti dalle decisioni e analisi di scenario per valutare gli impatti a lungo termine delle scelte politiche.
La complessità aumenta ulteriormente durante l’implementazione, dove diventano necessari meccanismi di monitoraggio degli effetti allargati, sistemi di alert e early warning per identificare spillover negativi imprevisti e procedure flessibili di revisione ed aggiustamento delle policy basate su riscontri continui. La fase di valutazione deve andare oltre la tradizionale valutazione degli output per includere una valutazione ex-post degli impatti multidimensionali, meccanismi di apprendimento strutturati per informare le prossime e future policy e basate su un reporting trasparente proprio sul grado di coerenza effettivamente raggiunto.
Appare chiaro dunque che traduzione operativa della Policy Coherence for Sustainable Development richieda strumenti pratici e immediatamente utilizzabili dai decisori pubblici. Il commitment politico rappresenta il prerequisito fondamentale: ogni policy deve essere supportata da una leadership politica con mandato esplicito per condurre valutazioni PCSD complete. L’assessment multidimensionale costituisce il cuore metodologico del processo, richiedendo una valutazione sistematica degli impatti economici, sociali, ambientali e di governance che superi la tradizionale analisi costi-benefici.
A ben vedere l’analisi degli spillover effect rappresenta forse l’elemento più innovativo, imponendo una valutazione degli effetti su altre aree, contesti, settori, territori e giurisdizioni che trascende i confini amministrativi tradizionali. La sostenibilità temporale richiede una verifica della compatibilità delle policy con vincoli intergenerazionali, mentre lo stakeholder engagement deve garantire il coinvolgimento di tutti gli attori rilevanti, inclusi quelli geograficamente lontani. Infine, ogni policy deve prevedere meccanismi strutturati di mitigazione per ridurre gli effetti negativi identificati e sistemi di monitoraggio e correttivi che permettano correzioni basate su feedback continui.
L’integrazione del modello Doughnut Economics, sviluppato dall’economista Kate Raworth[10], fornisce un framework visuale e operativo particolarmente efficace per l’applicazione pratica della PCSD. Questo modello concettualizza lo sviluppo sostenibile attraverso una rappresentazione grafica che delimita uno spazio sicuro e giusto per lo sviluppo della condizione umana. Il modello identifica due confini critici che definiscono l’area di sostenibilità: il confine sociale interno, che rappresenta la soglia minima per garantire i bisogni umani fondamentali come alimentazione, salute, istruzione, lavoro, partecipazione politica e equità sociale, e il tetto ecologico esterno, che delimita i limiti naturali invalicabili, inclusi il cambiamento climatico, l’acidificazione degli oceani, l’inquinamento chimico, la perdita di biodiversità e i cicli biogeochimici alterati. Lo spazio compreso tra questi due confini rappresenta l’area in cui le società possono prosperare senza compromettere né il benessere umano presente né la capacità del pianeta di supportare la vita futura.
Ebbene le politiche PCSD-compliant devono necessariamente operare all’interno di questo spazio, evitando simultaneamente il social shortfall (insufficienza sociale) che si verifica quando i bisogni umani fondamentali non sono soddisfatti, e l’ecological overshoot (superamento ecologico) che si manifesta quando l’attività umana supera la capacità rigenerativa degli ecosistemi terrestri.
Per i policy maker, il modello Doughnut fornisce uno strumento di valutazione immediato e intuitivo: ogni politica può essere testata rispetto a questi due parametri fondamentali, garantendo che gli interventi pubblici contribuiscano simultaneamente al benessere sociale e alla sostenibilità ambientale. Questo approccio trasforma la sostenibilità da vincolo esterno in criterio interno di policy design, facilitando l’integrazione operativa dei principi PCSD nel processo decisionale quotidiano.
In definitiva la Policy Coherence for Sustainable Development rappresenta un paradigma metodologico essenziale per affrontare le sfide della governance contemporanea laddove, in un mondo caratterizzato da crescente interconnessione e complessità sistemica, l’approccio settoriale tradizionale alle politiche pubbliche mostra limiti strutturali evidenti. L’adozione della PCSD richiede tuttavia un cambiamento culturale e organizzativo significativo nelle amministrazioni pubbliche: dalla logica del silos settoriale verso una prospettiva sistemica e integrata. Questo passaggio, tuttavia, non rappresenta solo una necessità metodologica, ma una condizione per l’efficacia e la legittimità dell’azione pubblica attuale e prospettiva. Per i policy maker e gli operatori della pubblica amministrazione, la PCSD offre strumenti concreti per navigare la complessità delle interdipendenze, trasformando la sostenibilità da vincolo esterno a criterio interno di policy design.
[1] UN Resolution A/RES/70/1 (2015), SDG 17.14: Enhance Policy Coherence for Sustainable Development
[2] Zink, T., & Geyer, R. Circular Economy Rebound, in Journal of Industrial Ecology, 21(3), 593–602, 2017
[3] Fuchs, D. A., & Lorek, S. (2005). Sustainable consumption governance: A history of promises and failures. in Journal of Consumer Policy, 28(3), 261–288, 2005
[4] Pothen, F., & Schymura, M. Bigger cakes with fewer ingredients? A comparison of material use of the world economy. in Ecological Economics, 109, 109–121, 2015
[5] Kornher, L., von Braun, J., EU Common Agricultural Policy, Impacts on Trade with Africa and African Agricultural Development, Discussion Papers on Development Policy. 294, University of Bonn, Center for Development Research (ZEF), (May 27, 2020).
[6] Latka C, Heckelei T. , Kuhn A,, Witzke H.P., Kornher L. , CAP measures towards environmental sustainability—Trade opportunities for Africa?, in Q Open, Volume 1, Issue 1, January 2021
[7] Corte dei Conti Europea, EU support to coal regions in transition. Special report. Luxembourg, 2022
[8] Knight, K. W., & Schor, J. B. Economic growth and climate change: A cross-national analysis of territorial and consumption-based carbon emissions in high-income countries. in Sustainability, (6), 3722–3731. 2014
[9] Moesker, Karen & Pesch, Udo. The just transition fund – Did the European Union learn from Europe’s past transition experiences?. in Energy Research & Social Science, 91(6):102750, September 2022
[10] Kate Raworth, Doughnut Economics, seven ways to think like a 21st-century economist, Random House Business Books, 2017.
