di Gaetano Di Palo
All’inizio del 2026, la Politica di Coesione europea si trova in una fase di profonda ridefinizione. Non più solo strumento per ridurre i divari territoriali, sta diventando terreno di scontro tra due visioni contrastanti: da un lato l’esigenza di rispondere alle emergenze geopolitiche e climatiche del vecchio continente e dall’altro, il rischio di abbandonare il principio fondante della convergenza territoriale che ha accompagnato l’integrazione europea per decenni.
La crisi attuale non è solo di risorse, ma di attuazione. Nonostante l’Italia disponga di una dotazione complessiva di oltre 72,7 miliardi di euro per il ciclo 2021-2027[1], a fine 2024 la spesa complessiva si attestava intorno al 4,7%, (3,4 miliardi) con un divario strutturale tra le regioni del Centro-Nord (il 10% delle risorse) – e quelle meridionali, ferme al 2,8%[2]. Questo ritardo non dipende dalla mancanza di fondi, ma da una combinazione di fattori sistemici: la sovrapposizione con il PNRR, che ha assorbito in buona parte, se non addirittura tutte le energie amministrative locali, una burocrazia ancora poco digitalizzata, con procedure che permangono semi-cartacee ed ibrido-digitali che rallentano gli iter progettuali ed una carenza diffusa di competenze progettuali negli enti territoriali più fragili, purtroppo non ancora capaci appieno di interpretare ed affrontare bandi complessi ovvero di costruire partenariati transnazionali. L’ultimo Rapporto annuale della Commissione Europea sulla semplificazione[3] ha confermato che il vero elemento dal quale scaturiscono le difficoltà non è tanto la disponibilità finanziaria, ma quanto la capacità di trasformare in maniera efficace e tempestiva le risorse in progetti concreti.
È doveroso segnalare che questa difficoltà italiana non è un caso isolato. In Grecia, dove sussistono regioni ancora al di sotto dei livelli pre-crisi del 2008, se da un lato il Paese è stato tra i più rapidi nell’avvio formale, dall’altro sono emerse criticità strutturali che hanno influenzato la riallocazione della “riserva di flessibilità” a causa di una governance frammentata tra livelli nazionali e locali[4]. In Spagna[5], in particolare l’Andalusia e l’Estremadura, nonostante l’elevata quota di fondi allocati ai progetti, la spesa effettiva è entrata in una fase di accelerazione solo nel corso del 2025 per evitare il disimpegno dei fondi a fine ciclo. Così come in Portogallo[6], Romania[7] e Bulgaria[8] persiste tuttora, malgrado lo stanziamento iniziale, una scarsa realizzazione delle iniziative ed opere necessarie al miglioramento delle infrastrutture ed all’allargamento della fruizione dei diritti di cittadinanza[9].
Questi esempi rivelano una verità per certi versi scomoda: la Politica di Coesione soffre di un deficit di capacità amministrativa diffuso che colpisce in modo diverso, ma altrettanto grave sia i Paesi mediterranei sia quelli dell’Europa orientale. Inoltre, il Rapporto sulla coesione 2024 evidenziava che nel 2021 un terzo delle regioni UE, comprese alcune in paesi ricchi come Francia, Germania, Olanda e Finlandia, non avevano ancora recuperato i livelli di PIL pro capite del 2008, mostrando come la crisi della coesione colpisca anche aree periferiche o depresse di nazioni economicamente forti,[10] sebbene alcune di queste regioni abbiano nel 2024-2025 recuperato (media UE +19% rispetto al 2008) il divario persiste nelle aree periferiche.
Figura 1 – Stanziamenti Politica di Coesione 2021-2027 per gli obiettivi in materia di cambiamenti climatici e ambiente
Fonte: T. Christou, A. García-Rodríguez, T. Heidelk et al. 2025
Di fronte a questa sfida, la risposta non può limitarsi a semplificare i regolamenti o a minacciare la sospensione dei pagamenti o peggio ancora al trasferimento delle competenze strategiche oggi affidate alle Regioni verso livelli di governo centrale. Occorre al contrario investire concretamente in capacity building delle amministrazioni locali e facilitare l’accesso e l’impiego intelligente e tempestivo alle provvidenze disponibili in virtù delle Politiche di coesione. L’Agenda dell’UE per le Città, ad esempio, varata a dicembre 2025[11], rappresenta un passo da giudicare nella giusta direzione: introduce un help desk permanente per supportare le autorità urbane nella progettazione, un sistema di affiancamento tecnico per i territori in difficoltà e la pubblicazione semestrale di linee guida pratiche su temi come la transizione energetica e la gestione dei fondi. Tuttavia, queste iniziative restano insufficienti senza un impegno strutturale nella formazione dei funzionari. Molti enti locali del Sud Italia, della Grecia o della Spagna meridionale non dispongono di team dedicati alla progettazione europea. In effetti bisogna anche realizzare che il personale alle prese con la già difficile gestione dell’ordinario è in forte riduzione[12] e la quiescenza prevista nei prossimi anni impatterà ulteriormente sulla riduzione delle piante organiche della PA locale ed i pochi esperti in materia sono spesso oberati da compiti eterogenei, dalla gestione del PNRR alla pianificazione urbanistica ordinaria. Servono percorsi formativi e di reclutamento mirati ed affiancamenti prolungati che accompagnino i funzionari dalla lettura del bando, alla candidatura fino alla rendicontazione finale magari anche con la creazione di “nodi territoriali” di competenza, capaci di fungere da reale riferimento operativo stabile per i comuni più piccoli.
Parallelamente, Bruxelles sta accelerando una riforma strategica che sta cambiando il volto della coesione. La revisione intermedia approvata dal Parlamento europeo nel settembre 2025[13] ha apportato significative modifiche dei finanziamenti UE alla coesione e al sociale, per rispondere a nuove sfide e priorità europee. spostando le priorità verso settori prima marginali: difesa, resilienza idrica, edilizia accessibile. Il programma di lavoro della Commissione per il 2026 Il momento dell’indipendenza dell’Europa[14] ha ulteriormente consolidato questa svolta, proponendo maggiore flessibilità per riassegnare risorse verso obiettivi di sicurezza continentale. Il timore è che sarà sempre più difficile compensare questa deriva centralizzatrice con un dialogo strutturato con le autorità locali, ma il rischio è chiaro: la coesione sta diventando uno strumento di policy generale, perdendo la sua specificità territoriale.
Il vero nodo cruciale riguarda però il futuro oltre il 2027. Le discussioni sul nuovo Quadro Finanziario Pluriennale 2028-2034, avviate nel luglio 2025[15], prospettano una rivoluzione istituzionale: l’accorpamento dei fondi di coesione con la Politica Agricola Comune in un unico strumento finanziario[16]. Se approvata, questa scelta rischierebbe di depotenziare ulteriormente le regioni più svantaggiate, soprattutto quelle del Sud Italia, della Grecia e della Spagna meridionale, che vedrebbero ridursi la loro capacità di accesso diretto alle risorse. La proposta di basare le assegnazioni sul PIL nazionale anziché su quello regionale – discussa nella revisione intermedia dei fondi 2021-2027 – andrebbe nella stessa direzione: un’Italia con un PIL nazionale superiore alla media UE potrebbe risultare “meno povera” di quanto non lo siano effettivamente le sue regioni meridionali, mentre la Grecia, nonostante la sua fragilità strutturale, rischierebbe di vedersi ridurre i trasferimenti a causa del miglioramento statistico del PIL nazionale.
Orbene, di fronte a queste invero preoccupanti prospettive, emerge comunque una contraddizione che appare tuttora irrisolta: da un lato, la Politica di Coesione è più necessaria che mai per affrontare le sfide del cambiamento climatico[17], della transizione digitale, dell’inclusione sociale e dell’inverno demografico, dall’altro il suo stesso assetto istituzionale la sta trasformando in una sorta di mero strumento di riallocazione strategica, con il rischio di lasciare disattese le necessità ed urgenze proprie di quei territori che ne hanno maggiore bisogno, peraltro indebolendo la coesione territoriale non si danneggiano solo le regioni periferiche, ma in un certo senso si rendono instabili anche le fondamenta stesse del Progetto europeo.
Il percorso verso il 2028 richiede quindi una duplice azione. Sul fronte dell’attuazione, è urgente potenziare le capacità amministrative locali attraverso reclutamento e formazione mirata, affiancamento tecnico continuativo e digitalizzazione delle procedure – evitando nuovi bandi complessi, ma garantendo con supporto reale e concreto agli enti territoriali. È indispensabile inoltre favorire la costituzione e la partecipazione a partenariati qualificati, che influiscono positivamente sulla sostenibilità dei progetti garantendo competenze multidisciplinari, condivisione di risorse e conoscenze, e un impatto più ampio sui territori. I partenariati facilitano l’accesso a finanziamenti europei (anche diretti), agevolano l’allineamento con priorità strategiche come il Green Deal e la transizione digitale, e rafforzano la governance congiunta attraverso la creazione di reti stabili essenziali per la continuità oltre il periodo di finanziamento. Sul fronte della paventata riforma, occorre invece difendere il principio di assegnazione regionale delle risorse, fondamentale elemento di prossimità ai territori e di contestualizzazione dei bisogni delle comunità in modo da garantire che le nuove priorità strategiche non si traducano in un abbandono delle aree strutturalmente svantaggiate.
Insomma, la Politica di Coesione non deve necessariamente scegliere tra efficienza e solidarietà: il suo futuro dipende dalla capacità di coniugare visione strategica e capacità amministrativa interpretate con profonda fedeltà al principio di convergenza. Solo così potrà continuare a essere non un costo per l’Europa, bensì il suo investimento più strategico.
[1] https://opencoesione.gov.it/media/uploads/risorse_coesione_2021_2027.xlsx
[2] Corte dei Conti, “Relazione annuale 2025 – I rapporti finanziari con l’Unione europea e l’utilizzazione dei fondi nel 2024”. Delibera n. 14/2025. Roma, Dicembre 2025.
https://www.corteconti.it/Download?id=b0a59389-5685-4ebc-9e33-53cd8c8e8410
[3] European Commission, “Report from the Commission to the European Parliament, the Council, the European economic and social committee and the Committee of the regions on Simplification, Implementation and Enforcement ” Strasbourg, 21.10.2025 https://commission.europa.eu/document/download/2cccc264-4100-42ce-a97b-931af0d625d2_en?filename=COM_2025_871_1_EN.pdf
[4] Cr. COMMISSION STAFF WORKING DOCUMENT 2025 Country Report – Greece Accompanying the document Recommendation for a COUNCIL RECOMMENDATION on the economic, social, employment, structural and budgetary policies of Greece https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:52025SC0208
[5] Cfr. https://economy-finance.ec.europa.eu/document/download/a712afe4-d94e-4333-8333-e8bc1ab63f1e_en?filename=ES_CR_SWD_2025_209_1_EN_autre_document_travail_service_part1_v4.pdf
[6] Cfr. https://economy-finance.ec.europa.eu/document/download/52166ac9-de1e-4009-8921-39eb6f9673fc_en?filename=PT_CR_SWD_2025_222_1_EN_autre_document_travail_service_part1_v3.pdf
[7] Cfr. https://economy-finance.ec.europa.eu/document/download/7cb47fb4-4517-431a-95c8-17cb161d5078_en?filename=RO_CR_SWD_2025_223_1_EN_autre_document_travail_service_part1_v4.pdf
[8] Cfr. https://economy-finance.ec.europa.eu/document/download/a517f04a-1817-48e1-b9c1-0f2f3e1e7173_en?filename=BG_CR_SWD_2025_202_1_EN_autre_document_travail_service_part1_v4.pdf
[9] Cr https://cohesiondata.ec.europa.eu/cohesion_overview/21-27#
[10]Cfr. Direzione Generale Politica Regionale e Urbana (DG REGI) della Commissione Europea Nona Relazione sulla Coesione Economica, Sociale e Territoriale con analisi estesa al 2024 https://ec.europa.eu/regional_policy/sources/reports/cohesion9/IT_9CR_Highlights.pdf
[11] Cfr. https://ec.europa.eu/regional_policy/sources/communication/2025-cities-agenda/com-2025-cities-agenda_it.pdf
[12] Cfr. “Negli ultimi 17 anni il personale comunale in servizio ha subito una progressiva e sensibile riduzione. Se, infatti, nel 2007 ammontava a 479.233 unità, nel 2023 il valore diminuisce del 28,7%” IFEL, Il personale dei comuni italiani, Roma, 2025 https://www.fondazioneifel.it/documenti-e-pubblicazioni/item/download/6169_456e9294f252d0a406cecd5e92e2253d
[13] Cfr.. https://www.europarl.europa.eu/news/it/press-room/20250908IPR30205/riforma-fondi-di-coesione-reindirizzare-i-finanziamenti-verso-nuovi-settori
[14] Presentato ufficialmente il 21 ottobre 2025, integra la riforma coesione approvata dal Parlamento a settembre 2025, e si concentra sul rafforzamento della sovranità, della competitività economica e della sicurezza dell’UE in un contesto di tensioni geopolitiche, dando priorità all’indipendenza delle risorse, alla difesa e all’innovazione digitale. https://commission.europa.eu/publications/2026-commission-work-programme-and-annexes_en
[15]Cfr, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:52025DC0570
[16] Cfr. https://commission.europa.eu/topics/budget/eu-budget-2028-2034-explained_it
[17] Per una attenta analisi v. Christou T., García-Rodríguez A., Heidelk T. , Lazarou N.J., Monfort P., Salotti S. “Economic growth and environmental objectives: An evaluation based on 2021–2027 cohesion policy regional data“, Journal of Policy Modeling, June 2025, https://doi.org/10.1016/j.jpolmod.2025.04.003
